Sfinansowano ze środków Funduszu Sprawiedliwości, którego dysponentem jest Minister Sprawiedliwości
www.funduszsprawiedliwosci.gov.pl
Wolność zgromadzeń, obok wolności sumienia, religii (wyznania), słowa, myśli czy zrzeszania się, stanowi jedną z podstawowych swobód obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym. Jest wolnością polityczną o wymiarze indywidualnym, lecz ze względu na naturę rzeczy – realizowaną zazwyczaj wspólnie z innymi osobami. Przede wszystkim służy artykulacji określonego stanowiska w sprawach publicznych, jest ściśle powiązana ze wspomnianymi wyżej wolnościami, lecz jednocześnie stanowi wolność samoistną i odrębną, ponieważ jako jedynie forma korzystania z innych wolności, nie tylko potencjalnie, mogłaby podlegać zdecydowanie dalej idącym ograniczeniom. W odróżnieniu bowiem od większości wolności osobistych i politycznych korzystanie z wolności zgromadzeń prawie zawsze wiąże się z kolizją z innymi prawami i wolnościami oraz koniecznością – naturalnie ograniczonych przestrzennie i czasowo – modyfikacji w funkcjonowaniu państwa i społeczeństwa (np. reorganizacja ruchu drogowego).
Słowa kluczowe:wolność zgromadzeń, zgromadzenie, zgromadzenie spontaniczne, zgromadzenie cykliczne, manifestowanie religii, wolność uzewnętrzniania religii, porządek publiczny, pluralizm
Źródłem wolności zgromadzeń – jak wszystkich konstytucyjnych wolności i praw – jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji RP z 1997 r.). Odwołanie się do godności człowieka stanowi filar myślenia alternatywnego względem utylitaryzmu i wyraża cywilizacyjny aksjomat, że każdy człowiek posiada wewnętrzną, niezbywalną wartość, która jest wartością najwyższą, niezależną od cech osobniczych lub własnych zachowań, niezbywalną i jakościowo odmienną od innych bytów (Bosek, L. 2016, s. 723), zwłaszcza zwierząt. Pojmowanie wolności zgromadzeń w porządku prawnym musi zatem uwzględniać tę obiektywną perspektywę antropologiczną.
Wolność zgromadzeń jest wolnością polityczną, w dużej mierze mającą charakter służebny wobec innych, tj. wolności słowa, religii, zrzeszania się, ponieważ zazwyczaj służy jako instrument (mechanizm) manifestowania poglądów, uzewnętrzniania religii lub artykulacji celów zrzeszenia. Podkreślić jednak trzeba jej samoistny charakter, gdyż nietrudno zauważyć, iż chroni ona – jako odrębne dobro – samą formę przekazywania treści, jaką jest jej manifestowanie przez grupę ludzi, niejako zmuszające osoby trzecie do zapoznania się z przekazem korzystających z wolności zgromadzenia, z którym być może nie zetknęliby się, gdyby demonstranci ograniczyli się do innych form korzystania z wolności wyrażania poglądów. Niemniej zauważalne są tendencje do „wchłonięcia” wolności zgromadzeń przez wolność słowa, szczególnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego USA (Sułkowski, J. 2016, s. 1253).
W literaturze przedmiotu podnosi się, że wolność zgromadzeń jest naturalną konsekwencją zasady suwerenności Narodu, jako forma komunikowania się suwerena ze swoimi przedstawicielami (parlamentarzystami). Zważywszy jednak nie tylko na abstrakcyjny charakter suwerena w tej koncepcji (zob. szerzej Kruk, M. 2013, s. 25–38), trudno oprzeć się wrażeniu, że ta korelacja bardziej legitymizuje zasadę suwerenności ludu niż wolność zgromadzeń, aczkolwiek nie sposób zaprzeczyć, szczególnie w systemie demokratycznym, że masowe demonstracje i manifestacje mogą mieć wpływ na rządzących, a więc na decyzje podejmowane przez organy władzy publicznej (lub być przez nie wykorzystywane w celu legitymizowania swoich działań), czyli oddziaływać na politykę państwa. Stąd też przyjmuje się, że wolność zgromadzeń pełni funkcję stabilizacyjną w odniesieniu do istniejącego ładu społecznego oraz politycznego. Wolność zgromadzeń jest nieodzowna dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego i stanowi sposób samorealizacji jednostki.
Istotą wolności zgromadzeń są dwie swobody: organizowania zgromadzeń i udziału w nich. Zgromadzenie jest to zbiorowość (grupa) składająca się z co najmniej dwóch osób, które łączy intencja obecności w tym samym miejscu i czasie we wspólnym celu, jakim najczęściej jest ustosunkowanie się do określonej sprawy (wspólna więź uczestników zgromadzenia). W literaturze przedmiotu wskazuje się również na odformalizowany charakter zgromadzenia (sformalizowana struktura jest koniecznym elementem konstrukcyjnym zrzeszenia). Zgromadzenie może mieć charakter publiczny lub prywatny, niemniej, jak się wydaje, art. 57 Konstytucji chroni te pierwsze (odmiennie Trybunał Konstytucyjny, np. wyroki: z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12), które charakteryzuje przede wszystkim otwarty charakter, tj. możliwość uczestnictwa praktycznie każdej osoby (co nie znaczy, że nie mogą odbywać się na terenie prywatnym). Forma odniesienia się do sprawy może być różna (skandowanie, śpiewanie, transparenty, milczenie itp.), ale zawsze musi być zgodna z prawem.
Pierwszym aktem gwarantującym wolność zgromadzeń była Konstytucja Pensylwanii z 1776 r. stanowiąca, że ludzie mają prawo do wspólnego gromadzenia się w celu konsultacji dla ich dobra wspólnego. W dużej mierze była to odpowiedź na daleko idące ograniczenia w korzystaniu z tej wolności (obecność przedstawicieli królewskich) nałożone przez Parlament Westminsterski. Wolność zgomadzeń została także wymieniona w I poprawce do Konstytucji USA z 1787 r.
W Polsce wolność zgromadzeń gwarantował art. 108 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., z zastrzeżeniem że wykonanie tych praw określają ustawy. Konstytucja kwietniowa z 1935 r. nie zawierała tego rodzaju gwarancji (podobnie jak katalogu wolności i praw). Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. w art. 71 (art. 83 wg numeracji z 1976 r.) zapewniała wolność zgromadzeń i wieców, pochodów i manifestacji, ale należy pamiętać, iż w warunkach totalitarnego państwa demokracji ludowej (od 1976 r. państwa socjalistycznego) miała ona służyć umacnianiu władzy ludowej (Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej) i ideologii komunistycznej. Zmianę znaczenia (treści) tego przepisu przyniosło dopiero ustanowienie Rzeczypospolitej Polskiej demokratycznym państwem prawnym (art. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej).
Konstytucja RP z 1997 r. gwarantuje wolność zgromadzeń w art. 57, który brzmi Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Powyższy przepis otwiera tę część rozdziału II Konstytucji, która poświęcona jest wolnościom i prawom politycznym. Wymienienie tej wolności jako pierwszej wśród grupy wolności i praw niewątpliwie stanowi o wadze, jaką ustrojodawca jej przypisuje, lecz oczywiście nie zmienia to w niczym mocy prawnej, która jest identyczna w przypadku każdego przepisu ustawy zasadniczej. Na terytorium Rzeczypospolitej jest gwarantowana każdemu człowiekowi, a nie tylko obywatelowi polskiemu, niemniej prawo do organizowania zgromadzeń przysługuje również osobom prawnym (i innym podmiotom prawa), zwłaszcza o charakterze prywatnoprawnym.
W regulacji konstytucyjnej zwracają uwagę dwie rzeczy. Po pierwsze, komentowana wolność dotyczy organizowania pokojowych zgromadzeń. Po drugie, jej ograniczenie jest dopuszczalne wyłącznie w ustawie. Oba te spostrzeżenia wskazują w gruncie rzeczy na granice i ograniczenia (innymi słowy: delimitację i limitację) wolności zgromadzeń, równocześnie w pewnym zakresie je wyznaczając. Pojęcia te, choć podobne, oznaczają bowiem co innego. Granice danego zjawiska (bytu, wolności itd.) przesądzają o tym, czym coś jest i pozwalają odróżnić jedno zjawisko (byt, wolność) od innego, mniej lub bardziej podobnego. Konstytucyjna wolność zgromadzeń swą gwarancją nie obejmuje zatem – przykładowo – prawa do korzystania z własnej nieruchomości (bo to prawo własności) ani prawa do zakładania stowarzyszeń (bo to wolność zrzeszenia się), ponieważ te uprawnienia znajdują się właśnie poza granicami wolności zgromadzeń. Poza granicami ochrony wynikającej z art. 57 Konstytucji znajdują się także zbiegowiska i zgromadzenia niemające charakteru pokojowego, czy to ze względu na przebieg (np. niszczenie fasad kościołów; atakowanie lub lżenie policjantów; podpalanie budynków, samochodów, koszy na śmieci itd.) czy na skandowane treści (propagowanie totalitarnych metod i praktyk działania, w tym kwestionowanie człowieczeństwa innych ludzi i wzywanie do legalizacji ich zabijania, niezależnie od użytych metafor i eufemizmów), nawet jeśli uczestnicy zachowują się spokojnie. Ograniczeniem konstytucyjnej wolności zgromadzeń będzie natomiast np. obowiązek notyfikacyjny, zakaz organizowania pokojowych zgromadzeń w określonych miejscach lub okresach czy preferencje na rzecz określonego typu zgromadzeń.
Wracając na grunt analizowanego przepisu ustawy zasadniczej, raz jeszcze wypada zauważyć, iż wolność zgromadzeń obejmuje wyłącznie te o charakterze pokojowym. Oznacza to, że poza obszarem gwarancji konstytucyjnej znajdują się zbiegowiska (z istoty rzeczy też będące na ogół zgromadzeniami), których uczestnicy stosują przemoc lub popełniają przestępstwa albo wykroczenia, nawet jeśli pierwotnie były pokojowymi zgromadzeniami. Pokojowego charakteru może również zgromadzenie pozbawić stosowanie przez uczestników przemocy werbalnej i symbolicznej, którą jednak należy odróżnić od wyraźnej, zdecydowanej krytyki osób, postaw czy zachowań, które mogą być prezentowane podczas zgromadzenia. Dla przykładu: art. 57 Konstytucji nie chroni zgromadzeń, podczas których dokonuje się znieważania przedmiotów czci religijnej (czyn zabroniony przez art. 196 Kodeksu karnego), bo nie są pokojowe, ale chroni manifestacje piętnujące zabijanie dzieci nienarodzonych poprzez ukazywanie „efektu” aborcji, jakim są zwłoki małego, zabitego w ten sposób dziecka. Na marginesie warto zaznaczyć, że świadomy i czynny udział w zbiegowisku, którego uczestnicy wspólnymi siłami dopuszczają się gwałtownego zamachu na osobę lub mienie, jest penalizowany przez art. 254 Kodeksu karnego. Przestępstwo to ma charakter formalny, gdyż do jego popełnienia wystarczy sam udział.
Art. 57 zd. drugie Konstytucji stanowi szczególną klauzulę limitacyjną (dotyczy reguł wprowadzania ograniczeń). Ramy niniejszego Słownika nie pozwalają na pogłębione rozważania dotyczące zasad ograniczania w korzystaniu z wolności i praw gwarantowanych konstytucyjnie. Dość powiedzieć, że do limitacji wolności zgromadzeń stosuje się przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zważywszy na powtórzenie w art. 57 Konstytucji, że ograniczenia wolności zgromadzeń może wprowadzać ustawa, trzeba stwierdzić, że jest to wzmocnienie przesłanki formalnej, co w praktyce musi oznaczać, iż restrykcje w korzystaniu z tej wolności powinny być w całości uregulowane w ustawie, zasadniczo bez możliwości cedowania tej materii na rozporządzenia rządu czy ministra (co w odniesieniu do innych praw, szczególnie socjalnych, pod pewnymi warunkami jest dopuszczalne), aczkolwiek Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99, orzekł odmiennie. Niezależnie od powyższego, każde ograniczenie musi być ustanowione w celu ochrony co najmniej jednej z wartości (dóbr) wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (przesłanki materialne). Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał zakaz udziału w zgromadzeniach osób, których wygląd zewnętrzny uniemożliwia ich identyfikację (wyrok z 10 listopada 2004 r., sygn. akt Kp 1/04) za nadmierne ograniczenie, niekonieczne z punktu widzenia ochrony porządku publicznego.
Na władzy publicznej (państwowej, samorządowej) ciążą określone obowiązki. Do podstawowych należy stworzenie precyzyjnych ram prawnych korzystania z komentowanej wolności, dotyczących przede wszystkim: procedury notyfikacji (czy i kiedy jest wymagana), obowiązków organizatora zgromadzenia, rozstrzygania kolizji różnych zgromadzeń (kontrdemonstracji), identyfikacji miejsc o ograniczonej zdolności do przeprowadzania tam zgromadzeń, przesłanek zakazu i rozwiązania zgromadzenia oraz sądowej kontroli działań administracji publicznej. Najistotniejszy jest niewątpliwie obowiązek zabezpieczenia pokojowego przebiegu zgromadzenia i jego ochrona przed ewentualnymi kontrmanifestantami. W razie zaistnienia zamieszek czy niepokojów odpowiedzialność ponosić będą poszczególni sprawcy za własne działania niezgodne z prawem (Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 listopada 2004 r., sygn. akt Kp 1/04, stwierdził niekonstytucyjność odpowiedzialności solidarnej sprawcy i organizatora). Podstawą odpowiedzialności prawnej nie może być sam udział w zgromadzeniu nienotyfikowanym (którego nie można uznać za nielegalne) lub rozwiązanym, o ile nie wiąże się z łamaniem prawa.
Wolność zgromadzeń jest gwarantowana także przez prawo międzynarodowe. Art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. poręcza prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się wraz ze swobodą stowarzyszania się, w tym tworzenia związków zawodowych. Ust. 2 tego przepisu precyzuje, że wolność ta może podlegać wyłącznie ograniczeniom, które określa prawo i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku lub zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Prawo może nakładać dalej idące ograniczenia na członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej.
Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w swym orzecznictwie uznał m.in., że ryzyko zwołania kontrdemonstracji lub dołączenia do zgromadzenia osób skłonnych do agresji nie uzasadnia zakazu nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego (wyrok z 20 lutego 2003 r., Djavit An przeciwko Turcji, skarga nr 20652/92, HUDOC), ponieważ to na państwie ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa. Dopiero istnienie rzeczywistego i potwierdzonego (czyli nieopartego na przypuszczeniu czy domniemaniu) niebezpieczeństwa dla porządku publicznego uzasadnia jego zakaz (wyrok z 16 stycznia 2006 r., Cisse przeciwko Francji, skarga nr 51346/99, HUDOC), podobnie jak głoszenie poglądów zakazanych przez prawo. Obowiązek notyfikacji nie stanowi natomiast naruszenia Konwencji, o ile nie jest zakamuflowaną formą zakazu.
Wolność zgromadzeń gwarantuje również art. 21 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., zawierający zbliżony zestaw przesłanek limitujących (brak expressis verbis zapobiegania przestępstwu; moralność publiczna zamiast moralności). Warto odnotować, że w odróżnieniu od Konwencji wolności stowarzyszeń Pakt poświęca odrębną jednostkę redakcyjną, tj. art. 22.
Swój, wynikający z zasady nadrzędności konstytucji, obowiązek ustawodawca wykonał, uchwalając ustawę z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach. Oprócz definicji legalnej (ustawowej) zgromadzenia, odpowiadającej podanej wyżej istocie (z tym że jako cel ustawodawca wskazał wyrażenie stanowiska w sprawach publicznych), przewiduje ona trzy reżimy prawne, w ramach których mogą się odbywać zgromadzenia: zorganizowane, jak typ „podstawowy” oraz spontaniczne i cykliczne. Każde zgromadzenie zorganizowane (nie jest to termin legalny, lecz używany w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego) podlega obowiązkowi zawiadomienia (notyfikacji) organowi gminy (wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi) nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą odbycia (art. 7 ustawy). W zgłoszeniu musi zostać sprecyzowany organizator oraz przewodniczący zgromadzenia (personalia, dane kontaktowe), cel, data, godzina i miejsce rozpoczęcia zgromadzenia, przewidywany czas trwania, przewidywana liczba uczestników oraz ewentualna trasa przejścia ze wskazaniem miejsca zakończenia zgromadzenia (art. 10). Jeśli zgromadzenie ma odbywać się na terenie kilku gmin, procedurę przeprowadza się w każdej z nich osobno.
W przypadku zgłoszenia zamiaru zorganizowania zgromadzenia w tym samym czasie i miejscu, choćby częściowo (szczególnie w odległości nie mniejszej niż 100 m) przez kilka podmiotów, a ich jednoczesny przebieg jest niemożliwy lub mógłby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, zgodnie z zasadą prior tempore potior iure, decyduje kolejność (dzień, godzina, minuta) prawidłowego zgłoszenia, tj. niezawierającego braków formalnych, chyba że organ gminy przekona organizatorów do stosownych korekt czasu i miejsca tak, aby demonstracje ze sobą nie kolidowały (np. jednocześnie nie przechodziły tę samą trasą) i nie stwarzały zagrożenia dla porządku publicznego, co jest rozwiązaniem wyraźnie postulowanym przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12). Podkreślenia wymaga, że gmina nie wydaje zgody (zezwolenia), a jedynie przyjmuje zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. W przypadku bezczynności organu gminy organizatorowi (zgłaszającemu) przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Organ gminy jest natomiast uprawniony do wydania zakazu (nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia), jeśli zorganizowanie gromadzenia będzie naruszać prawo (art. 14 ustawy). Organizatorowi przysługuje w terminie 24 godzin prawo odwołania się do właściwego miejscowo sądu okręgowego, który rozpatruje je w ciągu 24 godzin. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje zażalenie do sądu apelacyjnego na analogicznych zasadach. Zarówno decyzja wójta (burmistrza/prezydenta), jak i postanowienie sądu podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Rozwiązać zgromadzenie może przewodniczący, jak również przedstawiciel organu gminy, gdy uczestnicy zgromadzenia naruszają prawo. Policja nie ma uprawnień do rozwiązania zgromadzenia, może jedynie wnioskować o to do przedstawiciela organu gminy (art. 19 i 20 ustawy). Art. 4 ustawy wprost zakazuje udziału w jakimkolwiek zgromadzeniu osób posiadających przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne lub inne niebezpieczne materiały lub narzędzia (ex lege zgromadzenie traci wówczas przymiot pokojowości). Zwoływanie, przewodniczenie zgromadzeniu nienotyfikowanemu lub rozwiązanemu, jak również przeszkadzanie legalnemu, stanowi wykroczenie, za które grozi kara aresztu do 14 dni, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 52 Kodeksu wykroczeń).
Podtypem zgromadzenia jest zgromadzenie spontaniczne, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej. Z istoty rzeczy nie podlega ono rygorowi zgłoszenia (notyfikacji), lecz nie może ono zakłócać przebiegu innego zgromadzenia i w przypadku naruszania prawa może zostać rozwiązane przez Policję.
W grudniu 2016 r. wprowadzono nowy podtyp zgromadzenia – zgromadzenie cykliczne, które jest organizowane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń (art. 26a ustawy). Zgodę na cykliczne organizowanie zgromadzeń wydaje wojewoda na okres nie dłuższy niż 3 lata (potem można uzyskać kolejną). Od strony proceduralnej zawiadomienie o zamiarze organizacji zgromadzenia cyklicznego odbywa się w trybie opisanym powyżej, natomiast w przypadku kolizji z innymi zgromadzeniami, ma zawsze pierwszeństwo. Ratio legis wprowadzenia tej instytucji prawnej była ochrona wolności zgromadzeń osób organizujących zgromadzenia według określonego harmonogramu (np. tzw. miesięcznice smoleńskie), którego zachowanie było niezmiernie ważne dla jego uczestników, lecz przeciwnicy próbowali uniemożliwić im korzystanie z konstytucyjnej wolności, wykorzystując regułę prior tempore potior iure. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 marca 2017 r., sygn. akt Kp 1/17, potwierdził zgodność przepisów regulujących zasady cyklicznego odbywania się zgromadzeń z art. 32 ust. 1 (zasada równości wszystkich ludzi) i 57 Konstytucji.
Prawo o zgromadzeniach nie zawiera przepisów ustanawiających generalne ograniczenia – czasowe lub przestrzenne – w korzystaniu z wolności zgromadzeń, lecz można je odnaleźć w innych ustawach. Przykładem jest ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 46 ust. 4 pkt 4 upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia (via art. 46a i 46b ustawy także Radę Ministrów) do ustanowienia zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wnioskując a maiori ad minus, skoro wolno zakazać, to wolno też organowi władzy wykonawczej „tylko” ograniczyć. Abstrahując od niepodważalnej racjonalności ustanowienia zakazu zgromadzeń jako środka przeciwdziałającego transmisji chorób zakaźnych, można oczywiście dyskutować, czy przytoczone upoważnienie ustawowe spełnia wszystkie kryteria wynikające z art. 92 Konstytucji i czy zawarta w nim wytyczna uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii jest wystarczająca, niemniej przepis ten obowiązuje i cieszy się domniemaniem konstytucyjności, co oznacza, że legalność wydanych na jego podstawie rozporządzeń zakazujących zgromadzeń lub ograniczających korzystanie z tej wolności bardzo trudno podważyć, nawet jeśli wziąć pod uwagę, że sądy zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W świetle konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7) kompetencja sądu do odmowy zastosowania aktu podustawowego aktualizuje się bowiem dopiero wtedy, gdy uznaje taki akt za wydany bez podstawy prawnej lub wadliwy w inny sposób.
Trzeba tu także koniecznie podkreślić, że przepisom Prawa o zgromadzeniach nie podlegają zgromadzenia organizowane (1) przez organy władzy publicznej oraz (2) w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. To ostatnie wyłączenie oznacza, że wszelkiego rodzaju zgromadzenia (zgrupowania spełniające cechy definicyjne zgromadzenia) organizowane przez związki religijne – np. procesja Bożego Ciała w Kościele katolickim, pielgrzymka – podlegają odrębnym przepisom. Są nimi ustawa z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (która z kolei w art. 29 wskazuje, że przepisy o zgromadzeniach stosuje się do zebrań organizowanych przez związki religijne na drogach i placach publicznych oraz w pomieszczeniach użyteczności publicznej) lub ustawy partykularne, tzn. regulujące stosunki państwa z konkretnym związkiem religijnym, jak np. ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Generalnie rzecz biorąc, przepisy ustaw partykularnych brzmią podobnie (choć nie zawsze takie są). Organizowanie przez tego rodzaju związki religijne zgromadzeń na drogach, placach publicznych oraz w pomieszczeniach użyteczności publicznej wymaga zawiadomienia organu sprawującego nad nimi zarząd (dosł. „uzgodnienia”).
Warto także zaznaczyć, że w świetle ustawy zasadniczej organizowanie publicznych zgromadzeń przez związki religijne jest sposobem korzystania z wolności uzewnętrzniania religii (art. 53 ust. 2 Konstytucji), co stanowi dodatkową gwarancję swobody ich organizowania. Jest ona chroniona również przez art. 25 ust. 3 Konstytucji (zasada autonomii oraz wzajemnej niezależności państwa i związków religijnych, każdego w swoim zakresie, jako zasada ustroju Rzeczypospolitej Polskiej), poręczający swobodę organizowania kultu publicznego przez Kościół, a ponadto art. 54 Konstytucji (wolność wyrażania poglądów), który dotyczy także treści i wypowiedzi religijnych, niezależnie od sposobu ich manifestowania. Wyższy standard konstytucyjnej ochrony zgromadzeń religijnych, jak i hierarchia wartości konstytucyjnych przemawiają za ich preferencyjnym traktowaniem. Ustanowienie generalnej zasady pierwszeństwa zgromadzeń religijnych, typu procesja Bożego Ciała, przed innymi przewidywała wspomniana wyżej uchwalona w 2016 r. nowelizacja Prawa o zgromadzeniach (druk sejmowy nr 1044/VIII kadencja). Niestety Senat zaproponował uchylenie tego przepisu, co Sejm zaaprobował, więc uchwalony ostatecznie tekst ustawy nie zawiera tej skądinąd słusznej i pożądanej reguły.
Przepisom Prawa o zgromadzeniach nie podlegają również imprezy masowe –uregulowane ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych – które odznaczają się odmiennym charakterem, zdecydowanie bardziej komercyjno-rozrywkowym niż politycznym.
Bosek L., Objaśnienia do art. 30 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.
Czarny P., Naleziński B., Wolność zgromadzeń, Warszawa 1998.
Florczak-Wątor M., Komentarz do art. 57, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019.
Kruk M., U źródeł konstytucyjnego pojęcia narodu jako podmiotu suwerenności, [w:] Mandat przedstawicielski w teorii, prawie i praktyce poselskiej, red. M. Kruk, Warszawa 2013.
Sokolewicz W., Wojtyczek K., komentarz do art. 57, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, M, Zubik, wyd. II, Warszawa 2016.
Sułkowski J., Objaśnienia do art. 57 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.
Wróbel W., komentarz do art. 11, [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18. Tom I. Komentarz, Warszawa 2010.
Konstytucja RP z 17 marca 1921 r. (Dz.U. nr 44 poz. 267, z późn. zm.).
Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. nr 30, poz. 227).
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, z późn. zm.).
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167).
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1153).
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1347).
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444).
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845).
Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2171).
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 631).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99, OTK ZU 5/2000, poz. 142.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt Kp 1/04, OTK ZU 10A/2004, poz. 105.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt K 21/05, OTK ZU 1A/2006, poz. 4.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt P 15/08, OTK ZU 6A/2008, poz. 105.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12, OTK ZU 8A/2014, poz. 92.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2017 r., sygn. akt Kp 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 28.
Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 20 lutego 2003 r., Djavit An przeciwko Turcji, skarga nr 20652/92, HUDOC.
Wyrok Europejski Trybunał Praw Człowieka z 16 stycznia 2006 r., Cisse przeciwko Francji, skarga nr 51346/99, HUDOC.
dr Marcin Olszówka - doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego, Konstytucyjnego i Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uczelni Łazarskiego w Warszawie, dyrektor Departamentu Prawa Sądowego i Postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w Rządowym Centrum Legislacji. Absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Dysertację doktorską pt. „Wpływ Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. na system źródeł prawa wyznaniowego” obronił z wyróżnieniem na WPiA UW w listopadzie 2016 r. W latach 2010–2014 asystent w Zakładzie Prawa Konstytucyjnego i Badań Europejskich Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Autor kilkudziesięciu publikacji naukowych, głównie z zakresu prawa konstytucyjnego i prawa wyznaniowego.
