Sfinansowano ze środków Funduszu Sprawiedliwości, którego dysponentem jest Minister Sprawiedliwości
www.funduszsprawiedliwosci.gov.pl
Spis treści
W aktualnej literaturze porządek publiczny to przestrzeganie norm prawnych, moralnych, obyczajowych, religijnych i zasad współżycia społecznego, którego skutkiem jest harmonizacja poszczególnych jednostek i społeczności ludzkich[1]. Jest to pojęcie prawne o zasięgu interdyscyplinarnym, pozostające w obszarze badań wielu dyscyplin naukowych. Treść analizowanego pojęcia ma charakter dynamiczny. Cały czas jest dostosowywana do zmieniających się uwarunkowań politycznych, społecznych i ekonomicznych. Definicja jest próbą uchwycenia jakiegoś aspektu zmiennego w czasie, ale istotnego ze względu na przedmiot lub podmiot regulacji prawnych. Na tej podstawie należy stwierdzić, że nie ma uniwersalnej i stałej definicji tego terminu. Polskie ustawodawstwo i orzecznictwie sądowe nie zawiera prawnej definicji tego pojęcia, choć jest ono w nich używane. Pojęcie porządku publicznego występuje w materialnych i ustrojowych unormowaniach prawa administracyjnego.
bezpieczeństwo publiczne, bezpieczeństwo narodowe, ochrona państwa
W literaturze pojęcie bezpieczeństwa publicznego ujmowane jest na płaszczyźnie obiektywnej, jako określony stan, i subiektywnej, jako określony kształt świadomości społecznej.
Porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne wielokrotnie występują w przepisach prawnych razem. Wynika to z faktu, że treści tych pojęć pokrywają się, zachodzą na siebie w pewnych obszarach. Pojęcia te nie są jednak tożsame. Dotyczą bowiem dwóch różnych sfer życia społecznego, to znaczy chronią pewne dobra i pewne stany. Określenie wzajemnych relacji i zależności pomiędzy nimi nie jest łatwe. Brakuje bowiem jednoznacznych i czytelnych kryteriów pozwalających je rozróżnić. Bardzo trudno jest wskazać granice, gdzie kończy się bezpieczeństwo, a zaczyna się porządek publiczny. Kryterium rozdzielenia omawianych pojęć wynika m.in. z różnego przedmiotu ochrony, do którego się one odnoszą. Bezpieczeństwo publiczne jako pewien pozytywny stan odnoszony jest do ochrony życia i zdrowia ludzi, ich mienia i środowiska. Natomiast porządek publiczny to pewien pożądany stan (bezpieczeństwa, porządku, ładu, spokoju publicznego), który ma umożliwić normalny rozwój życia społecznego, polegający na przestrzeganiu obowiązującego porządku prawnego i norm pozaprawnych związanych z zapewnieniem porządku publicznego.
Pojęcie porządku publicznego pojawia się w aktach prawnych już w XVIII w. – art. 10 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. stanowi: „Nikt nie powinien być niepokojony z powodu swoich przekonań, także religijnych, pod warunkiem że ich wyrażanie nie zakłóca porządku publicznego ustanowionego na podstawie ustawy”.. W okresie międzywojennym rozumiano go jako niezbywalny wymóg współżycia zorganizowanej grupy ludzi. Analizy pojęcia dokonywano na płaszczyźnie prawnej oraz socjologicznej. Porządek publiczny określano jako zespół norm prawnych i pozaprawnych (moralnych, etycznych, obyczajowych, itd.), których przestrzeganie warunkuje normalne współżycie jednostek ludzkich w organizacji państwowej. Akcentowano, że na kształtowanie norm porządku publicznego wpływają czynniki polityczne, religijne, etyczne, obyczajowe[2].
W okresie powojennym Polski Ludowej charakterystykę, opis i określenie porządku publicznego formułowano z perspektywy uwarunkowań ustrojowo-politycznych, nadając im wymiar ideologiczno-polityczny. Podkreślano wartości społeczno-ekonomiczne, łącząc je z systemem ideologicznych stosunków społecznych[3].
Od lat siedemdziesiątych XX w. określenie porządku publicznego odnoszono do zachowań obywateli w miejscach publicznych oraz do zadań organów administracji publicznej, które bezpośrednio wiążą się z utrzymaniem porządku umożliwiającego normalny rozwój życia w państwie[4].
Aktualną definicję pojęcia „porządek publiczny” zamieszczono we wprowadzeniu. Należy jednak mieć na uwadze dynamiczny charakter tego pojęcia. Wynika on z tego, że nie odnosi się do uwarunkowań stałych, ale zmiennych, powiązanych z czynnikami społecznymi, politycznymi, ekonomicznymi, moralnymi.
Analiza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozwala wskazać artykuły powiązane z pojęciem porządku publicznego. Zostały wymienione w poszczególnych aktach bezpieczeństwa, które regulują porządek publiczny Polski:
Na podstawie analizy przedstawionego wyżej ustawodawstwa należy stwierdzić, że o porządek publiczny dbają organy administracji rządowej. Najważniejszym organem sprawującym opiekę nad bezpieczeństwem państwa oraz porządkiem publicznym jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Zaprezentowane wyżej artykuły Konstytucji RP wyraźnie określają, co należy do zadań Prezydenta w tym zakresie.
Pomocą dla Prezydenta RP w wymiarze utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego służy Rada Ministrów. Wspomaga ona Prezydenta w pracach nad poprawą bądź utrzymaniem porządku publicznego w państwie.
Szczególną rolę w zakresie bezpieczeństwa i utrzymania porządku odgrywają wojewodowie w podległych im województwach oraz wójtowie w swoich gminach.
Niezbywalna jest też troska poszczególnych obywateli w zakresie troski o zachowanie porządku publicznego. Aktywność organów administracji rządowej bez wsparcia ze strony obywateli w tym wymiarze nie wystarczy. Konieczne jest współdziałanie i wspólna troska, aby zapewnić porządek publiczny państwa.
Jako przedmiot ochrony prawnej porządek publiczny występuje również w prawie karnym. Kodeks karny[5] zawiera oddzielny rozdział zatytułowany „Przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu”. Przestępstwami tymi są m.in.: a) branie zakładnika (art. 252 k.k.); b) udział w zbiegowisku (art. 254 k.k.); c) nawoływanie do przestępstwa, publiczne prezentowanie treści mogące ułatwić popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym (art. 255 k.k., art. 255a k.k.); d) publiczne znieważenie lub naruszenie nietykalności z powodów narodowościowych, etycznych, rasowych, wyznaniowych (art. 257 k.k.); e) wyrób lub posiadanie broni bez wymaganego zezwolenia (art. 263 k.k.); f) nielegalne przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej, używając przemocy, groźby lub podstępu (art. 264 k.k.). Zakłócenia porządku publicznego mogą dokonać pojedyncze osoby, ale również grupy osób. Te zakłócenia mogą występować jako wykroczenia lub przestępstwa.
Podobną regulację jak w kodeksie karnym znajdujemy w kodeksie wykroczeń[6]. Rozdział VII został zatytułowany „Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu”. Wykroczeniami tymi są m.in.: a) publiczne lekceważenie Narodu Polskiego, Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów (art. 49 k.w.); b) posiadanie w miejscu publicznym niebezpiecznych narzędzi z zamiarem użycia w celu popełnienia przestępstwa (art. 50a k.w.); c) zakłócanie wybrykiem spokoju lub porządku publicznego oraz spoczynku nocnego (art. 51 k.w.); d) przeprowadzanie publicznej zbiórki ofiar bez wymaganego zezwolenia (art. 56, 57 k.w.); e) wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zezwolenia lub koncesji, wpisu do rejestru (art. 601 k.w.).
Zadania z zakresu bezpieczeństwa oraz porządku publicznego określił ustawodawca w poszczególnych ustawach samorządowych. Na przykład w ustawie o Policji możemy znaleźć odniesienie dotyczące wykonywania m.in. zadań w zakresie porządku publicznego. Zgodnie z art. 3 ustawy wojewoda oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta sprawujący władzę administracji ogólnej oraz organy gminy, powiatu i samorządu województwa wykonują zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego na zasadach określonych w ustawach[7].
Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie porządku publicznego realizowane są w ramach zadań własnych, a także jako zadania zlecone, które wynikają z ustaw szczególnych. Przykładem może być ustawa o samorządzie gminnym[8] – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14, gmina wykonuje zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. W ustawie o samorządzie powiatowym, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 15 i 16, powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska[9]. Natomiast w ustawie o samorządzie wojewódzkim, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 14, województwo wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami w zakresie bezpieczeństwa publicznego[10]. Samorząd województwa wykonuje również zadania w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych oraz obronności (art. 14 ust. 1 pkt 9 i 13). W odniesieniu do samorządu województwa ustawodawca ograniczył zadania tylko do bezpieczeństwa publicznego, nie uwzględniając sfery porządku publicznego, jak w przypadku samorządu gminnego oraz powiatowego, choć wiele zadań możemy rozpatrywać na płaszczyźnie porządku publicznego (jak np. ochrona środowiska, transport zbiorowy).
Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania z zakresu bezpieczeństwa oraz porządku publicznego we właściwych dla siebie formach prawnych, jakimi są akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Są one bardzo specyficzną formą miejscowych źródeł prawa. Kompetencje do wydawania przepisów porządkowych są zawarte w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także w art. 40 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, jak również w innych ustawach szczególnych. Przewidziane są one do realizacji tych funkcji administracji publicznej, które polegają na doraźnym, bieżącym oraz szybkim zapobieganiu negatywnym skutkom[11].
W rozważaniach na temat pojęcia porządku publicznego można zgodzić się z S. Pieprznym, który określa go jako „pozytywny stan kreowany przez normy prawne i pozaprawne (normy moralne, zasady współżycia międzyludzkiego) akceptowalne i stosowane przez większość, zapewniający prawidłową koegzystencję i rozwój pojedynczych ludzi i ich zbiorowości przy aktywnym udziale podmiotów publicznych odpowiedzialnych za realizację zadań w tym zakresie. Porządek publiczny ma umożliwić normalny rozwój życia społecznego i zapewnić przestrzeganie przepisów dotyczących zachowania się w miejscach publicznych [...] Całość dziedzin związanych z zapewnieniem porządku publicznego nie da się wyczerpująco przedstawić. Zaznaczyć należy, że porządek publiczny nie jest kategorią stałą. Ulega zmianie wraz ze zmianą stosunków społecznych”[12].
Źródła
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm.
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz. U. 2015 r., poz. 1094 ze zm. (cytowany jako k.w.).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. 2016, poz. 814 ze zm. (cytowana jako u.s.p.).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. 2016, poz. 486 ze zm.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. 2016, poz. 1137 ze zm., (cytowany jako k.k.).
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. 2016, poz. 1782 ze zm.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. 2016, poz. 446ze zm.
Literatura
Boć J., Sfery ingerencji administracji, w: Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007.
Bolesta S., Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia Prawnicze” 1983, nr 1.
Filaber J., Pojęcie porządku publicznego w nauce prawa administracyjnego, w: Bezpieczeństwo wewnętrzne we współczesnym państwie, E. Ura i in. (red.), Rzeszów 2008, s. 30-41.
Jóźwiak J., Zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego jako zadanie jednostek samorządu terytorialnego – zarys problematyki, „Zeszyty Naukowe Instytutu Administracji AJD w Częstochowie” 2016, z. 2, s. 169-187.
Kawka W., Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939.
Kotulski M., Zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego jako zadanie samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 9.
Litwin J., Prawo administracyjne, t. 4, Warszawa 1953.
Olejniczak-Szałowska E., Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego jako zadanie powiatu. Zarys problemu, w: J. Supemat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Janowi Bodowi, Wrocław 2009.
Olejniczak-Szałowska E., Pojęcie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja administracyjna, w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2014.
Osierda A., Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 23, s. 89-106.
Pieprzny S., Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów 2007.
Pikulski S., Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, w: W. Bednarek i S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000.
Ura E., Pieprzny S., Pado T., Pojęcie bezpieczeństwa publicznego w prawie administracyjnym, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007.
Ura E., Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988.
Ks. prof. uczelni dr hab. Tomasz Białobrzeski jest absolwentem Wyższego Seminarium Duchownego w Płocku, Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie oraz Uniwersytetu Nawarry w Pampelunie (Hiszpania). Jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym na Wydziale Prawa Kanonicznego UKSW w Warszawie, na którym od września 2019 roku pełni funkcję dyrektor Instytutu Prawa Kanonicznego. W diecezji płockiej pełni urząd oficjała Sądu Biskupiego.
[1] A. Osierda, Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2014, nr 23, s. 106.
[2] Por. A. Kawka, 1939, s. 3-5.
[3] Por. Litwin, J, 1953, s. 16.
[4] Por Ura, E, 1974, s. 83; tenże, 1988, s. 120.
[5] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz. U. 2016, poz. 1137 ze zm., (dalej: k.k.).
[6] Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz. U. 2015, poz. 1094 ze zm. (dalej: k.w.).
[7] Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. 2016, poz. 1782 ze zm.
[8] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm.
[9] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 814 ze zm. (dalej: u.s.p.).
[10] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.
[11] J. Zimmerman,, 2010, s. 73.
[12] S. Pieprzny, Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego w prawie administracyjnym, Rzeszów 2007, s. 39.
