Sfinansowano ze środków Funduszu Sprawiedliwości, którego dysponentem jest Minister Sprawiedliwości
www.funduszsprawiedliwosci.gov.pl
Spis treści
Przedmiotem opracowania jest hasło „media audiowizualne”. Podłożem analizy są regulacje prawne, gdyż w systemie prawnym istnieją odpowiednie definicje tego terminu (audiowizualne usługi medialne) oraz reguły dotyczące zarówno rozpowszechnianych treści oraz inicjowania tego typu działalności medialnej. Opracowanie zostało więc podzielone na części dotyczące różnych aspektów związanych z funkcjonowaniem mediów audiowizualnych.
Rozważania zostały zapoczątkowane od problematyki wolności mediów, która jest istotna dla zrozumienia podstawowej zasady związanej z ich działalnością we współczesnym świecie. Należy bowiem podkreślić, że ta wolność jest zasadą, od której wprowadzone są jedynie pewne wyjątki. Nigdzie bowiem nie funkcjonuje absolutna (materialna) wolność mediów. Te ograniczenia związane są także z zapewnieniem wolności religijnej. Wolno bowiem poprzez media audiowizualne rozpowszechniać wszystko aż do granicy między innymi nawoływania do przemocy, nienawiści czy znieważania ze względów religijnych.
Kolejnym elementem opracowania jest analiza definicji „audiowizualnych usług medialnych”, który to termin jest synonimem w stosunku do sformułowania „media audiowizualne”. Definicja ta pojawiła się w 2007 r. w unijnym systemie prawnym i obejmuje ona zarówno telewizję, jak i audiowizualne usługi medialne na żądanie. Pozornie odrębnym jej elementem jest przekaz handlowy, jednak TSUE wyraźnie podkreślił, że sama reklama czy kanał zawierający wyłącznie reklamy nie stanowią audiowizualnej usługi medialnej. Jest on tylko jej element w połączeniu z rozpowszechnianą audycją. W polskim systemie prawnym istnieje definicja usługi medialnej sformułowana w ustawie o radiofonii i telewizji, która jest rozumiana analogicznie jak definicja unijna z jedną modyfikacją, to jest dodaniem do jej zakresu radiofonii.
Kolejnym analizowanym problemem są ograniczenia w zakresie rozpowszechnianych treści przez media audiowizualne w kontekście wolności religijnej. W systemie unijnym takim jedynym ograniczeniem jest zakaz rozpowszechniania przekazów nawołujących do przemocy i nienawiści ze względów religijnych, a w systemie polskim dodatkowo pojawia się zakaz dyskryminacji oraz obowiązek poszanowania chrześcijańskiego systemu wartości.
Ostatnim zagadnieniem, które pojawia się w opracowaniu, jest kwestia możliwości uzyskania statusu nadawcy społecznego przez kościoły i związki wyznaniowe, jak również problematyka inicjowania działalności medialnej w formie telewizji internetowej oraz audiowizualnych usług medialnych na żądanie.
usługi medialne, zakaz rozpowszechniania treści nawołujących do nienawiści ze względu na religię, obowiązek poszanowania wartości chrześcijańskich, nadawca społeczny
Przedmiotem opracowania jest hasło „media audiowizualne” w kontekście wolności religijnej. Rozważania zostaną rozpoczęte od analizy wolności wypowiedzi i jej ograniczeń. Następnie zostanie poddana interpretacji definicja mediów audiowizualnych, która znajduje się zarówno w systemie prawnym Unii Europejskiej, jak i w polskim systemie prawnym. Na tle tych definicji zostanie zaprezentowane orzecznictwo TSUE, jak również dorobek polskiej doktryny. W kontekście z kolei świadczenia audiowizualnych usług medialnych zostanie między innymi przedstawiona problematyka ograniczeń związanych z rozpowszechnianiem treści medialnych w kontekście wolności religijnej, a więc w odniesieniu do systemu unijnego zakaz publikowania materiałów nawołujących do przemoc i nienawiści na tle religijnym, a w odniesieniu do polskiego systemu prawnego – dodatkowo zakaz nawoływania do dyskryminacji oraz ograniczenie związane z obowiązkiem poszanowania chrześcijańskiego systemu wartości. Na zakończenie zostanie przedstawiona kwestia możliwości świadczenia usług medialnych przez kościoły oraz związki wyznaniowe działające jako nadawcy społeczni oraz inicjowania tej działalności w formie telewizji internetowej oraz audiowizualnych usług medialnych na żądanie.
Zasadą jest wolność mediów. Wynika ona z wolności wypowiedzi. Istota wolności wypowiedzi nie sprowadza się jednak tylko do swobody głoszenia poglądów, podawania informacji. Ma ona znacznie szerszy zakres. To również swoboda inicjowania i prowadzenia działalności medialnej, wolność od nadmiernych obciążeń finansowych oraz wolność rozpowszechniania w znaczeniu technicznym.
Rozróżnia się wolność mediów w znaczeniu materialnym oraz formalnym. W znaczeniu materialnym występuje wówczas, gdy nie istnieją żadne ograniczenia odnośnie do swobody rozpowszechnianych treści. Jej przeciwieństwem jest formalna wolność mediów, która polega na wprowadzeniu w systemie prawnym zakazów, co do publikowania określonych materiałów. Współcześnie na świecie nie występuje absolutna (materialna) wolność mediów. Zawsze media podlegają jakimś ograniczeniom, na przykład ze względu na zakaz nawoływania do przemocy i nienawiści na tle religijnym, czy znieważania na tym tle.
Wolność wypowiedzi, w ramach której funkcjonuje wolność mediów, jest współcześnie postrzegana jako jedno z podstawowych praw człowieka. Została ona już zadeklarowana w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. w jej art. 19, w którym stwierdzono, że wolność wypowiedzi obejmuje wolność poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji i idei wszelkimi środkami, bez względu na granice. Należy jednak podkreślić, że sama Deklaracja jako taka nie jest prawem, a tworzy jedynie zbiór zasad moralnych. Z tego względu w ramach Narodów Zjednoczonych został uchwalony Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 16 grudnia 1966 r. Jego art. 19 stwierdza, że każdy ma prawo do posiadania własnych poglądów i prawo do swobodnego wyrażania opinii, tj. prawo do otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji we wszystkich formach, niezależnie od granic. Z kolei ust. 3 tego przepisu przewiduje możliwość wprowadzenia przez państwa-strony ograniczeń ze względu na poszanowanie praw i dobrego imienia innych oraz ochronę bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego albo zdrowia i moralności publicznej.
W praktyce jednak istotną rolę dla ukształtowania wolności wypowiedzi i zakreślenia jej granic odgrywa Europejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Umowa ta weszła w życie 3 września 1953 r. Zgodnie z jej art. 10 Konwencji każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Konwencja podkreśla jednakże, że z wolnością tą wiąże się również odpowiedzialność. Dlatego wolność ta może podlegać pewnym warunkom formalnym, sankcjom, ale jedynie wówczas, gdy jest to przewidziane przez prawo i konieczne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego, ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej. Nad przestrzeganiem tej Konwencji czuwa Europejski Trybunał Praw Człowieka. Należy podkreślić, że dla oceny, czy doszło do naruszenia przez państwo-stronę art. 10 Konwencji istotne znaczenie ma, czy wypowiedź nastąpiła za pośrednictwem mediów. Prasa bowiem pełni szczególną funkcję strażnika, obserwatora publicznego.
W polskim systemie prawnym wolność mediów została poręczona jako zasada konstytucyjna w art. 14 Konstytucji RP. Z kolei wolność wypowiedzi została zagwarantowana w jej art. 54. Chociaż formalnie z art. 54 Konstytucji wynika jedynie zakaz cenzury prewencyjnej, to jednak na podstawie art. 31 Konstytucji dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń wolności wypowiedzi. Ograniczenia w tym zakresie mogą być ustanawiane natomiast tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one ponadto naruszać istoty wolności i praw.
Regulacje prawne przewidziane w polskim systemie prawnym mają więc między innymi na celu wprowadzanie takich ograniczeń w funkcjonowaniu wolności mediów, aby prawa i wolności innych podmiotów nie były naruszane. Pomocne są więc w utrzymaniu wolności religijnej rozumianej jako poszanowanie wiary innych osób. Mają też na celu zapewnić swobodę w inicjowaniu działalności medialnej przez różne podmioty, w tym kościoły i związki wyznaniowe, jak i wolność głoszenia treści religijnych, wolność od bycia znieważanym i od przemocy oraz nienawiści na tle religijnym, a także obowiązek poszanowania chrześcijańskiego systemu wartości, który w Polsce jest systemem dominującym.
Należy także podkreślić, że regulacje międzynarodowe, jak i obecnie obowiązująca Konstytucja z 1997 r. przewidują możliwość ograniczenia wolności mediów elektronicznych (a więc również audiowizualnych) poprzez wprowadzenie systemu zezwoleń na prowadzenie tej działalności gospodarczej. W systemie polskim konieczne jest więc uzyskanie koncesji w odniesieniu do działalności nadawczej, a w odniesieniu do telewizji internetowej zgłoszenie. System koncesyjny jako ograniczenie wolności mediów uzasadniany był deficytem częstotliwości, których nie można było rozdysponować wśród wszystkich chętnych. Obecnie wydaje się, że argument ten stracił na znaczeniu z uwagi na rozwój technologii, jednak mimo to system koncesyjny wciąż jest utrzymywany, także w odniesieniu do telewizji satelitarnych czy kablowych. Istnieje z kolei całkowita swoboda w świadczeniu audiowizualnych usług medialnych na żądanie. Do rozpoczęcia i następnie prowadzenia tej działalności nie jest nawet konieczne jakiekolwiek zgłoszenie. Ten stan rzeczy będzie jednak musiał w Polsce ulec zmianie z uwagi na zasady wprowadzone w Dyrektywie 2018/1808 o audiowizualnych usługach medialnych.
Należy jednak podkreślić, że wolność religijna jest szczególnie chroniona w kontekście wolności wypowiedzi. O ile bowiem ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o stanie wyjątkowym wprowadzają możliwość zastosowania cenzury prewencyjnej wobec środków społecznego przekazu, o tyle nie może ona obejmować mediów należących do kościołów i innych związków wyznaniowych stanowiących źródła informacji na temat religii i służących wypełnianiu funkcji religijnych.
Media audiowizualne w obecnym rozumieniu tego pojęcia zaczęły rozwijać się dopiero w drugiej połowie XX w., co związane jest z wynalezieniem i rozwojem telewizji. W Polsce pierwszym aktem prawnym dotyczącym mediów audiowizualnych była ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji „Polskie Radio i Telewizja”. Wcześniej regulowana była jedynie działalność radiowa.
W ramach systemu unijnego po raz pierwszy rynek telewizyjny regulowała Dyrektywa Rady z dnia 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej.
Media audiowizualne zostały zdefiniowane w obowiązujących aktach normatywnych. Należy przy tym podkreślić, że język prawny posługuje się określeniem „audiowizualna usługa medialna”, które jest rozumiane jako „media audiowizualne”. Są to więc terminy równoważne.
W tym aspekcie rozważania należy rozpocząć od Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych). Znajduje się tam definicja „audiowizualnej usługi medialnej”, która oznacza:
Definicja wymieniona wyżej obejmuje więc przekaz telewizyjny, jak i na żądanie, gdyż oba są usługami masowego przekazu, a więc są przeznaczone do odbioru przez znaczną część ogółu odbiorców i mogą potencjalnie mieć wyraźny wpływ na audytorium. Z uwagi na charakter Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej zakres wyżej wymienionej definicji został ograniczony do usług w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a więc ma obejmować każdy rodzaj działalności gospodarczej, w tym działalność przedsiębiorstw świadczących usługi publiczne. W przypadku więc mediów audiowizualnych odnosi się tylko do takich, których działalność jest prowadzona w celu osiągnięcia zysku.
Z różnych względów z zakresu pojęcia „audiowizualna usługa medialna” zostały wyłączone następujące rodzaje usług:
Zasadniczo zostały w tej definicji wydzielone dwa rodzaje usług audiowizualnych: rozpowszechnianie telewizyjne oraz audiowizualne usługi na żądanie. O ile rozpowszechnianie telewizyjne było od 1989 r. objęte regulacją unijną, o tyle audiowizualne usługi na żądanie zostały uregulowane dopiero w 2007 r., co było pewną nowością. Prawodawca unijny przyjął jednak, że cechą audiowizualnych usług medialnych na żądanie jest, że przyjmują one formę quasi-telewizyjną oraz są skierowane do tych samych odbiorców, co przekazy telewizyjne, a ich charakter i sposób dostępu dają użytkownikowi podstawy do oczekiwania ochrony podobnej jak w przypadku rozpowszechniania telewizyjnego.
Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TSUE) w jednym ze swoich wyroków przyjął, że definicję usługi audiowizualnej należy interpretować w ten sposób, że ocena podstawowego celu usługi w postaci udostępniania materiałów wideo oferowanych w ramach elektronicznej wersji gazety powinna skupiać się na badaniu, czy owa usługa jako taka ma treść i funkcje samodzielne w stosunku do treści i funkcji działalności dziennikarskiej podmiotu zarządzającego daną witryną internetową oraz czy nie jest ona wyłącznie nieodłącznym uzupełnieniem tej działalności, w szczególności ze względu na powiązania oferty audiowizualnej z ofertą tekstową. W sprawie tej chodziło o rozpowszechnianie audycji w ramach portalu prasowego udostępnianego w Internecie. Jeżeli więc te audycje mają charakter samodzielny w stosunku do udostępnianego tekstu, bez względu na fakt, czy są one udostępniane na tej samej stronie, czy też na wyodrębnionych podstronach, będą traktowane jak media audiowizualne, a same portale będą musiały się w zakresie ich rozpowszechniania dostosować do odpowiednich regulacji prawnych (na przykład w zakresie przekazów handlowych, czy ochrony dzieci).
Na podstawie definicji audiowizualnej usługi medialnej mogłoby się wydawać, że odrębną usługą audiowizualną jest także sam przekaz handlowy jako taki. Jednak w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. TSUE przyjął, że definicja „audiowizualnej usługi medialnej” nie obejmuje swoim zakresem samodzielnego przekazu handlowego niepowiązanego z audycją. Tak więc ani kanał wideo zawierający jedynie przekaz handlowy, ani pojedyncze reklamy wchodzące w jego skład nie są usługami audiowizualnymi w rozumieniu dyrektywy.
Z uwagi na powyższe wyroki TSUE ostatnio delikatnie zmieniono w Dyrektywie 2010/13/UE definicję audiowizualnej usługi medialnej. Dyrektywa 2018/1808 dodała do tej definicji wyrażenie, że podstawowym celem nie tylko całej usługi, ale każdej jej samodzielnej części ma być dostarczanie audycji. Jednocześnie w motywach dyrektywy wskazano, że wymóg podstawowego celu należy uznać za spełniony również wtedy, gdy usługa zawiera treści audiowizualne i ma formę dającą się oddzielić od głównej działalności usługodawcy, tak jak w przypadku autonomicznych serwisów internetowych, gazet zawierających audycje audiowizualne lub wideo stworzone przez użytkownika, o ile serwisy te można uznać za dające się oddzielić od głównej działalności usługodawcy. Dana usługa powinna być uważana za niedające się oddzielić uzupełnienie podstawowej działalności, jedynie wówczas, gdy jest efektem powiązania między ofertą audiowizualną a podstawową działalnością, jaką jest dostarczanie informacji w formie pisemnej.
Polska ustawa o radiofonii i telewizji (dalej: u.r.t.) zawiera z kolei definicję usługi medialnej, którą jest usługa w postaci programu albo audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi jej dostawca i której podstawowym celem jest dostarczanie poprzez sieci telekomunikacyjne ogółowi odbiorców audycji w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych; usługą medialną jest także przekaz handlowy. Należy zwrócić uwagę, że mowa w niej jest o usłudze medialnej, a nie tak jak w Dyrektywie 2010/13/UE o usłudze audiowizualnej. Wynika to z faktu, że polska ustawa tradycyjnie reguluje również nadawanie radiowe. Współcześnie jednak mogą pojawić się problemy z rozróżnieniem rozpowszechniania radiowego od telewizyjnego w sieci telekomunikacyjnej. Tradycją już bowiem jest, że oprócz warstwy dźwiękowej odbiorcy mogą również zobaczyć ruchomy obraz pochodzący ze studia radiowego, a to zbliża samo radio do telewizji. Należy także podkreślić, że radio internetowe zostało wyłączone z zakresu stosowania ustawy o radiofonii i telewizji w ogóle, co wydaje się błędem, skoro tradycyjnie polski system regulował zarówno rozpowszechnianie programu telewizyjnego, jak i radiowego.
W pozostałym zakresie definicja usługi medialnej jest podobna do definicji unijnej, a więc obejmuje działalność nadawczą (rozpowszechnianie programu), jak i audiowizualne usługi medialne na żądanie. Ta ostatnia ma być usługą medialną świadczoną w ramach prowadzonej w tym zakresie działalności gospodarczej, polegającą na publicznym udostępnianiu audycji audiowizualnych na podstawie katalogu ustalonego przez podmiot dostarczający usługę. Zostały więc wprowadzone pewne wyznaczniki, których spełnienie skutkuje podleganie przepisom ustawy o radiofonii i telewizji. Przede wszystkim konkretny dostawca musi udostępniać audycje (ustawodawca posłużył się liczbą mnogą). A contrario nie spełnia tej definicji osoba, która udostępnia tylko jedną audycję. Kolejną ważną przesłanką jest ustalenie jakiegoś katalogu, a więc elektronicznej bazy danych, na podstawie której, każdy w wybranym przez siebie miejscu i czasie będzie miał dostęp do wybranej audycji. Trzecia przesłanka, która wydaje się kluczowa, polega na prowadzeniu działalności gospodarczej przez dostawcę w zakresie udostępniania audycji. Dostawca musi więc działać w celu osiągnięcia korzyści majątkowej poprzez umożliwianie użytkownikom dostępu do audycji. Działanie w celu zarobkowym jest podstawowym wyznacznikiem wyróżniającym działalność gospodarczą od innych działalności. Chodzi więc o sytuację, gdy dana osoba będzie uzyskiwać jakiekolwiek zyski z dostarczania audycji na żądanie, na przykład od reklamodawców, sponsorów czy podmiotów lokujących produkty.
Należy także zauważyć, że sama definicja usługi medialnej będzie interpretowana zgodnie z orzecznictwem TSUE. Istnieją jednak pewne odmienności w regulacji unijnej oraz polskiej.
W polskim systemie prawnym pojawia się odrębna definicja programu (programem jest uporządkowany zestaw audycji, przekazów handlowych lub innych przekazów, rozpowszechniany w całości, w sposób umożliwiający jednoczesny odbiór przez odbiorców w ustalonym przez nadawcę układzie – art. 4, pkt 6 u.r.t.), której brak w systemie unijnym, a która jest z kolei różna od definicji audycji. Niekiedy więc czytając przepisy dyrektywy w tłumaczeniu na język polski należy zachować ostrożność, gdyż termin „audycja” oraz „program” są w dyrektywie używane wymiennie, a jednocześnie samo określenie „program” nie należy wtedy definiować zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji, lecz jako „audycję”. Kolejną kwestią są wyłączenia. W dyrektywie wyłączenia zostały sformułowane w odniesieniu do definicji audiowizualnych usług medialnych. Z kolei w polskim systemie prawnym art. 2 ust. 2 u.r.t. formułuje wyłączenia z zakresu stosowania ustawy. Tak więc ustawy nie stosuje się do:
Jest to pewna różnica w porównaniu obu systemów prawnych. Zgodnie z unijnym systemem sama definicja usługi audiowizualnej nie rozciąga się na pewne kategorie usług. W polskim systemie prawnym wszystkie usługi, które posługują się ruchomym obrazem, są usługami audiowizualnymi, tyle że nie stosuje się do nich przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.
W ustawie o radiofonii i telewizji w ramach definicji usługi medialnej, identycznie jak w definicji unijnej, wyróżniono odrębnie przekaz handlowy. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem TSUE oraz zmienioną Dyrektywą o audiowizualnych usługach medialnych sam przekaz handlowy bez audycji nie będzie samodzielnie stanowił usługi medialnej. Takie rozwiązanie wydaje się dosyć kontrowersyjne zarówno na gruncie Dyrektywy 2010/13/UE, jak i polskiego systemu prawnego. Oba systemy wyróżniają kategorię programu rozpowszechniającego wyłącznie przekaz handlowy. W art. 25 Dyrektywy 2010/13/UE mowa jest bowiem o kanałach telewizyjnych poświęconych wyłącznie reklamie i telesprzedaży oraz o kanałach telewizyjnych poświęconych wyłącznie autopromocji, do których odpowiednio należy stosować przepisy Dyrektywy, a w art. 39a u.r.t. o programach poświęconych wyłącznie telesprzedaży lub autopromocji, na których nadawanie może zostać udzielona koncesja.
Zarówno system unijny, jak i polski wprowadzają odpowiednie regulacje prawne dotyczące świadczenia audiowizualnej usługi medialnej. Część z tych regulacji można powiązać z zasadą wolności religijnej.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od rozwiązań istniejących w ramach Unii Europejskiej. Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 6 Dyrektywy 2010/13/UE państwa członkowskie miały obowiązek zapewnić w odpowiedni sposób, by audiowizualne usługi medialne świadczone przez dostawców usług medialnych podlegających ich jurysdykcji nie zawierały żadnych treści nawołujących do nienawiści ze względu na rasę, płeć, religię lub narodowość. Z kolei obecnie na podstawie Dyrektywy 2018/1808 przepis ten został uszczegółowiony i stanowi, że
Bez uszczerbku dla obowiązku respektowania i chronienia przez państwa członkowskie godności człowieka państwa członkowskie w odpowiedni sposób zapewniają, by audiowizualne usługi medialne świadczone przez dostawców usług medialnych podlegających ich jurysdykcji nie zawierały:
Artykuł 21 Karty Praw Podstawowych przewiduje zakaz dyskryminacji między innymi ze względu na religię. Natomiast w motywach Dyrektywy 2018/1808 stwierdzono, że w celu zapewnienia przedsiębiorstwom oraz władzom państw członkowskich spójności i pewności prawa pojęcie „nawoływania do przemocy lub nienawiści” należy rozumieć w odpowiednim zakresie zgodnie z decyzją ramową Rady 2008/913/WSiSW. Zostały w niej zdefiniowane takie terminy, jak religia (należy rozumieć jako odnoszący się ogólnie do osób określanych według ich przekonań religijnych lub światopoglądu) czy nienawiść (należy rozumieć jako odnoszący się do nienawiści okazywanej ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie lub przynależność narodową lub etniczną). Z punktu widzenia usług audiowizualnych chroniona jest wolność religijna właśnie w ten sposób, że zakazane jest nawoływanie do przemocy lub nienawiści z powodu wyznawanej religii.
W polskim systemie prawnym kwestie ograniczeń w rozpowszechnianiu określonych treści ze względu na ochronę różnych wartości reguluje art. 18 u.r.t. w odniesieniu do nadawców i art. 47h u.r.t. w odniesieniu do dostawców audiowizualnych usług na żądanie.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.r.t. audycje lub inne przekazy nie mogą propagować działań sprzecznych z prawem, z polską racją stanu, oraz postaw i poglądów sprzecznych z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności nie mogą zawierać treści nawołujących do nienawiści lub dyskryminacji ze względu na rasę, niepełnosprawność, płeć, wyznanie lub narodowość. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że audycje lub inne przekazy powinny szanować przekonania religijne odbiorców, a zwłaszcza chrześcijański system wartości. Z uwagi na posłużenie się w tym przepisie zwrotem „audycje i inne przekazy” nie ma on zastosowania do przekazów handlowych, których treść jest regulowana na podstawie art. 16b u.r.t.
Szczególnym przypadkiem niedozwolonych działań na gruncie art. 18 ust. 1 u.r.t. jest nawoływanie do nienawiści lub dyskryminacji między innymi ze względu na wyznanie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych zakazuje nawoływać jedynie do przemocy lub nienawiści. Nie odnosi się w tym aspekcie do kwestii nawoływania do dyskryminacji. Zakaz zawierania treści dyskryminujących ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, narodowość, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz ich promowania odnosi się w niej tylko do przekazu handlowego (art. 9 Dyrektywy 2010/13/UE). Można więc przyjąć, że polska regulacja w szerszym stopniu chroni przed tego typu zachowaniami niż ta unijna.
Przechodząc do krótkiej analizy polskich regulacji prawnych, należy zauważyć, że Sąd Najwyższy przyjął, że dla realizacji zachowania polegającego na propagowaniu nie jest istotny sam zamiar nadawcy, ale treść audycji. Istotne jest więc, czy sama audycja jako taka propaguje zakazane zachowanie, a więc, czy z punktu widzenia rozważnego obywatela zachęca ona do określonych aktów. Należy przy tym podkreślić, że w powyższym orzeczeniu Sąd Najwyższy nie uznał satyrycznego charakteru wypowiedzi jako przesłanki wprost wyłączającej bezprawność zachowania na gruncie art. 18 ust. 1 u.r.t. Nawoływanie do nienawiści jest zachowaniem karalnym na podstawie art. 256 k.k. Liczne przepisy karne zakazują także nawoływania do popełniania przestępstw. Można więc uznać, że w polskim systemie prawnym zakazane jest w ten sposób nawoływanie do przemocy między innymi za pośrednictwem mediów audiowizualnych.
Audycje lub inne przekazy powinny także szanować przekonania religijne odbiorców, a zwłaszcza chrześcijański system wartości. Zdaniem A. Baczyńskiego pojęcie wartości chrześcijańskich odwołuje się do powszechnie akceptowanej zasady podmiotowości osoby, implikuje jednak określoną ontologicznie aksjologię według porządku tworzenia. Respektowanie wartości chrześcijańskich w środkach społecznego przekazu nie oznacza bynajmniej narzucenia wszystkiego tego, co wybrali niektórzy (np. katolicy), ale raczej budowanie dialogu na bazie wartości ogólnoludzkich z poszanowaniem wolności religijnej i tego, co wniosło w kulturę świata chrześcijaństwo, łącznie z prawem człowieka do poznania prawdy o sobie, również w tym wymiarze, który nadał mu Chrystus (Baczyński 2012, s. 79). Z kolei Trybunał Konstytucyjny uznał, że nakaz respektowania chrześcijańskich wartości nie może być rozumiany jako nakaz ich propagowania, a jedynie jako zakaz ich negowania. Intencją ustawodawcy, wyrażaną zresztą w debacie parlamentarnej, było wskazanie na te wartości należące do kręgu kultury chrześcijańskiej, które równocześnie stanowią podstawowe, uniwersalne zasady etyki (Wyrok K17/93).
Obowiązek poszanowania uczuć religijnych na gruncie art. 18 ust. 2 u.r.t. należy interpretować jako zakaz obrażania, czy znieważania uczuć religijnych. Do nieposzanowania uczuć religijnych może dojść albo poprzez zachowania jednoznacznie obelżywe, albo poprzez niewłaściwe wykorzystanie symboliki religijnej. Ochronie z kolei podlega tak zwana przeciętna wrażliwość osoby wierzącej. Jako naruszenie obowiązku poszanowania uczuć religijnych zostało uznane wystąpienie kabaretu Limo, za co decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji TVP SA została wymierzona kara w wysokości 5000 zł, w którym to na przykład narodziny Jezusa zostały przedstawione jako pijacka impreza, a papież jako osoba zajmująca się niestosownymi rozrywkami i do tego wulgarna.
W odniesieniu z kolei do dostawców audiowizualnych usług medialnych na żądanie art. 47h u.r.t. stanowi, że audycje dostarczane w ramach audiowizualnych usług medialnych na żądanie nie mogą zawierać treści nawołujących do nienawiści lub dyskryminujących ze względu na rasę, niepełnosprawność, płeć, wyznanie lub narodowość. Przepis ten jest więc odpowiednikiem art. 18 u.r.t.
Kwestią praktyczną wymagającą omówienia w odniesieniu do mediów audiowizualnych w kontekście wolności religijnej jest możliwość uzyskania statusu nadawcy społecznego. Przepisy dotyczące nadawcy społecznego zostały dodane do ustawy o radiofonii i telewizji w 2001 r. Były wynikiem zapotrzebowania społecznego na programy, które miałyby charakter rodzinny, prezentujące tradycyjny system wartości. Wielu nadawców, zwłaszcza katolickich, deklarowało chęć bycia nadawcą społecznym. Jednak ukształtowanie samej definicji nadawcy społecznego faktycznie spowodowało nikłe zainteresowanie ze strony podmiotów, które potencjalnie mogły uzyskać taki status.
Zgodnie z art. 4 pkt 10 u.r.t. nadawcą społecznym jest nadawca:
Ustawodawca więc już na wstępie stawia określone pozytywne wymagania dotyczące treści nadawanego programu przez nadawcę społecznego. Ma on bowiem w swoim programie upowszechniać działalność wychowawczą, edukacyjną, charytatywną, respektować chrześcijański system wartości, za podstawę przyjmując uniwersalne zasady etyki, oraz zmierzać do ugruntowania tożsamości narodowej. Treść programu ma więc być budująca dla społeczeństwa, tradycyjna, bazująca na wspólnych wartościach. Ma więc uczyć i wychowywać społeczeństwo. Odwołanie się do wartości chrześcijańskich jest wyrazem nie tyle uwzględnienia przekonań religijnych większości Polaków, ile wskazaniem na specyficznie chrześcijański rodowód polskiej kultury, tradycji i społeczeństwa.
Oprócz nakazu obecności w programie nadawcy społecznego określonych treści, ustawodawca wprowadził także zakaz obecności w nim zawartości, która mogłaby negatywnie oddziaływać na rozwój osób małoletnich. Nie może więc rozpowszechniać audycji, które powinny być kwalifikowane jako przeznaczone dla osób powyżej lat 18. Program takiego nadawcy ma być całkowicie bezpieczny dla młodego widza o każdej porze dnia i nocy.
Jednak o ile wyznaczenie w sposób pozytywny i negatywny treści nie budzi wątpliwości w odniesieniu do nadawcy społecznego i nie spowodowało braku zainteresowania tą instytucją, o tyle właśnie kolejne wymagania ograniczające możliwość osiągania korzyści majątkowej z prowadzonej działalności taki efekt wywołały.
Ustawodawca wprowadził bowiem w odniesieniu do programu nadawcy społecznego zakaz rozpowszechniania przekazów handlowych oraz pobierania opłat z tytułu rozpowszechniania, rozprowadzania lub odbierania programu. Nie mogą więc być rozpowszechniane jakiekolwiek reklamy, telesprzedaż, nie można lokować produktu czy sponsorować audycji. Można założyć, że ustawodawcy chodziło o zachowanie całkowitej niezależności przez nadawcę społecznego od podmiotów zewnętrznych, które poprzez finansowy wkład w program mogłyby negatywnie wpłynąć na jego treść. Jednak aby chronić odbiorców, wystarczyłoby wprowadzenie jedynie limitów w zakresie przekazów handlowych.
Zgodnie z art. 39b ust. 1 u.r.t. o uznanie za nadawcę społecznego może do Krajowej Rady wystąpić:
Decyzja o uznaniu za nadawcę społecznego jest wydawana na podstawie uchwały Krajowej Rady (art. 6 ust. 2 pkt 3a u.r.t.). Decyzję taką wydaje Przewodniczący Krajowej Rady. Chociaż ustawodawca zakreślił dosyć szeroki krąg podmiotów, które mogą się ubiegać o status nadawcy społecznego, to dotychczas jedynie osoby kościelne i wyznaniowe zdecydowały się na prowadzenie takiej działalności.
Z uwagi na małą atrakcyjność statusu nadawcy społecznego obecnie w Polsce wydanych jest tylko 8 takich koncesji i dotyczą one głównie rozpowszechniania programu radiowego. Są to: Prawosławna Diecezja Białostocko-Gdańska, Archidiecezja Przemyska Obrządku Łacińskiego, Diecezja Kaliska, Warszawska Prowincja Redemptorystów, Klasztor oo. Paulinów – Jasna Góra, Parafia Rzymsko-Katolicka pw. św. Jana Chrzciciela w Zbroszy Dużej, Rzymsko-Katolicka Parafia pw. Nawiedzenia NMP z siedzibą w Skomielnej Czarnej oraz Parafia Rzymsko-Katolicka pw. Matki Bożej Nieustającej Pomocy w Tarnobrzegu – Katolicka Telewizja Serbinów.
Korzyścią związaną z uzyskaniem statusu nadawcy społecznego jest zwolnienie z opłaty za udzielenie lub zmianę koncesji. W przypadku jednak naruszenia warunków programowych, jakie musi spełniać nadawca, społeczny organ koncesyjny wydaje decyzję o uchyleniu decyzji o uznaniu za nadawcę społecznego. Stwierdza w niej jednocześnie obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w ust. 2, wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia udzielenia lub zmiany koncesji. Decyzja ta ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. Także nałożenie obowiązku zapłaty opłaty koncesyjnej wraz z odsetkami ma charakter obowiązkowy. Nie można uznaniowo zmniejszyć określonej ustawowo kwoty. Wydaje się, że te restrykcje są nieadekwatne. Jest to bowiem nałożenie kary wstecz, także za okres, w którym nie doszło do naruszenia. Jeżeli ustawodawca chciał w jakiś sposób ukarać nadawcę społecznego za nieprzestrzeganie wyznaczonych warunków, to obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej wraz z odsetkami powinien być proporcjonalny i odpowiadać okresowi, który pozostał do wygaśnięcia koncesji.
Na zakończenie należy również zauważyć, że o ile uzyskanie statusu nadawcy rozpowszechniającego telewizję naziemną, kablową czy satelitarną nie jest możliwe dla każdego, choćby ze względów finansowych, to zarówno rozpowszechnianie telewizji internetowej, jak i audiowizualnych usług medialnych na żądanie jest stosunkowo prostą i niedrogą działalnością.
Wymagania formalne istnieją obecnie w Polsce jedynie w odniesieniu do telewizji internetowej. Art. 41 u.r.t. nakazuje zgłosić taki program do rejestru prowadzonego przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Za sam wpis pobierana jest opłata w wysokości 100 zł. Art. 44a ust. 3 u.r.t. przewiduje z kolei wymagania dotyczące samego wniosku, który musi zawierać określone informacje. Jeżeli organ w ciągu miesiąca nie odmówi rejestracji, można rozpocząć prowadzenie takiej działalności gospodarczej.
W odniesieniu do inicjowania działalności polegającej na dostarczaniu audiowizualnych usług medialnych nie ma obecnie w Polsce żadnych wymagań formalnych. Jednak będą one musiały zostać wprowadzone na podstawie art. 5b nowej Dyrektywy 2018/1808. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek opracować i aktualizować wykaz dostawców usług medialnych, którzy podlegają ich jurysdykcji oraz przekazać go i jego aktualizacje Komisji. Obowiązek ten odnosi się więc zarówno do nadawców, jak i dostawców audiowizualnych usług medialnych na żądanie, z uwagi na fakt, że prawodawca unijny posłużył się ogólnym określeniem „dostawcy usług medialnych”. Państwa członkowskie miały obowiązek implementować tę Dyrektywę do 19 września 2020 r. Jak dotychczas Polska nie spełniła tego wymagania.
Akty prawne
Europejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284.
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 16 grudnia 1966r., Dz.U. 1977, nr 38, poz. 167.
Karta Praw Podstawowych 2012/C 326/02, OJ C 326, 26.10.2012, p. 391–407.
Dyrektywa Rady 89/552/EWG z dnia 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej, OJ L 298, 17.10.1989, p. 23–30.
Decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych, OJ L 328, 6.12.2008, p. 55–58.
Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), OJ L 95, 15.4.2010, p. 1–24.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1808 z dnia 14 listopada 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2010/13/UE w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) ze względu na zmianę sytuacji na rynku, OJ L 303, 28.11.2018, p. 69–92.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 22 listopada 1944 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa Państwowego „Polskie Radio”, Dz.U. 1944, nr 13, poz. 69.
Ustawa z dnia 4 lutego 1949 r. o utworzeniu i zakresie działania Centralnego Urzędu Radiofonii, Dz.U. 1949, nr 9, poz. 50.
Dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o utworzeniu i zakresie działania Komitetu do Spraw Radiofonii „Polskie Radio”, Dz.U. 1951, nr 41, poz. 308.
Ustawa o Komitecie do Spraw Radia i Telewizji „Polskie Radio i Telewizja” z dnia 2 grudnia 1960 r., Dz.U. 1960, nr 54, poz. 307 ze zm.
Ustawa o radiofonii i telewizji z dnia 29 grudnia 1992 r., t.j., Dz.U. 2020, poz. 805 ze zm.
Ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 sierpnia 2002 r., t.j., Dz.U. 2017, poz. 1932.
Ustawa o stanie wyjątkowym z dnia 21 czerwca 2002 r., t.j., Dz.U. 2017, poz. 1928.
Orzecznictwo
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 1994, K 17/93, szczegóły orzeczenia System Analizy Orzeczeń Sądowych – SAOS, dnia 24.06.2021.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 21 października 2015, C347/14, ECLI:EU:C: 2015:709.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 lutego 2018, C132/17, ECLI:EU:C: 2018:85.
Wyrok Sądu Najwyższego z 02 lipca 2013, III SK 42/12, http://www.sn.pl/Sites/orzecznictwo/Orzeczenia2/III%20SK%2042-12-1.pdf, dnia 14.06.2021 r.
Decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji TVP SA, http://www.krrit.gov.pl/Data/Files/_public/Portals/0/regulacje-prawne/polska/kontrola-nadawcow/decyzja-limo-tvp.pdf, dnia 09.02.2014 r.
Piśmiennictwo
Baczyński A., Kościół, wartości i media, Kraków 2012.
Bieczyński M.M., Prawne granice wolności twórczości artystycznej w zakresie sztuk wizualnych, Warszawa 2011.
Czarny-Drożdżejko E., Dziennikarskie dochodzenie prawdy a przestępstwo zniesławienia w środkach masowego komunikowania, Kraków 2005.
Czarny-Drożdżejko E., Przestępstwa prasowe, Warszawa 2013.
Czarny-Drożdżejko E., Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Warszawa 2014.
Dobosz I., „Działalność środków masowego przekazu a odpowiedzialność za naruszenie dóbr osobistych. (Na tle procesów prasowych w PRL w latach 1960–1975)”, rozprawa doktorska, Kraków 1977.
Dobosz I., Prawo prasowe, Warszawa 2011.
Frankiewicz A., Regulacja wolności wypowiedzi w polskim porządki prawnym, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002.
Janyga W., Przestępstwo obrazy uczuć religijnych w polskim prawie karnym w świetle współczesnego pojmowania wolności sumienia i wyznania, Warszawa 2010.
Krajewski R., Ochrona wolności sumienia i wyznania w świetle Kodeksu karnego z 1997 r., „Przegląd Sądowy” 2008, R. 18, nr 3.
Machowicz K., Jurydyczne uwarunkowania wolności wypowiedzi w Polsce jako kategoria praw człowieka, Lublin 2012.
Makarska M., Przestępstwa przeciwko wolności sumienia i wyznania w kodeksie karnym z 1997 roku, Lublin 2005.
Nowicki M. A., Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1998.
Paprzycki R., Prawnokarna analiza zjawiska satanizmu w Polsce, Kraków 2002.
Piątek S., Dziomdziora W., Wojciechowski K., Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Warszawa 2014.
Rozenband S., Wolność słowa we Francji wobec prawa, „Palestra” 1930, t. 7, nr 12.
Sadurski W., Myślnie konstytucyjne, Warszawa 1994.
Szulczewski M., Prawne ramy działalności prasy w państwie współczesnym, Warszawa 1962.
Wąsek A., Ochrona uczuć religijnych w prawie karnym, [w:] H. Misztal (red.), Prawo wyznaniowe, Lublin 2000.
prawo karne, prawa człowieka
Przedmiotem opracowania jest hasło „media audiowizualne”. Podłożem analizy są unijne oraz polskie regulacje prawne, w ramach których został ściśle zdefiniowany termin audiowizualnych usług medialnych. Analizie zostały także poddane zasady dotyczące zarówno rozpowszechnianych treści, jak i inicjowania tego typu działalności medialnej. Opracowanie jest więc podzielone na następujące części dotyczące różnych elementów związanych z funkcjonowaniem mediów audiowizualnych w kontekście wolności religijnej:
Dr hab. Elżbieta Czarny-Drożdżejko, prof. UPJPII. Zajmuje się problematyką prawa prasowego (także w zakresie radiofonii i telewizji), ochroną własności intelektualnej, prawem do informacji publicznej, ochroną danych osobowych oraz informacji niejawnych. Jest autorką licznych artykułów naukowych w czasopismach prawniczych oraz pracach zbiorowych zarówno krajowych, jak i zagranicznych. Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
