Cechą charakterystyczną prawodawstwa mającego na celu walkę z epidemią COVID-19, które obowiązują obecnie w większości państw europejskich, jest daleko idące ograniczanie praw i wolności człowieka i obywatela w drodze aktów podustawowych, niejednokrotnie stosunkowo niskiej rangi. Przy czym akty te są zmieniane bardzo często, a najczęściej cały proces luzowania i zaostrzania obostrzeń odbywa się poza kontrolą parlamentów bądź też przy minimalnej kontroli ze strony legislatywy. Z jednej strony wykorzystanie aktów wykonawczych można uważać za przejaw skuteczności zarządzania sytuacją kryzysową, wszak akty te dają możliwość szybkiej reakcji na dynamikę zjawiska, jakim jest epidemia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zagrożenie jest nowe i w stosunkowo małym stopniu zbadane naukowo, posiadanie instrumentów prawnych pozwalających na taką właśnie reakcję ma duże znaczenie. Można także się zastanawiać, czy obecna sytuacja nie pokazała słabości dotychczasowych regulacji stanów nadzwyczajnych, charakteryzujących się stosunkowo małą elastycznością. Przykładowo – gdyby w Polsce zarządzanie sytuacją pandemiczną zostało wtłoczone w gorset któregoś z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, nie byłoby możliwe w ogóle ograniczyć wolności sumienia i religii, albowiem w przypadku stanu wyjątkowego i stanu wojennego wolność ta, określona w art. 53 Konstytucji RP, znalazłaby się w katalogu tych praw i wolności, których nie można ograniczyć (art. 233 ust. 1 Konstytucji), a w odniesieniu do stanu klęski żywiołowej wolność ta nie zostałaby wymieniona wśród praw, które mogą podlegać ograniczeniom (art. 233 ust. 3 ustawy zasadniczej). Ten problem jest jednak tematem na inną dyskusję. Z drugiej zaś strony opieranie się na regulacjach podustawowych może powodować przyjmowanie nadmiernych ograniczeń, niespełniających wymogów określonych przez zasadę proporcjonalności, pełniącą funkcję swoistego „ogranicznika ograniczeń”. Taka właśnie była natura restrykcji nałożonych na wolność religii w Belgii w listopadzie ubiegłego roku.

W pierwszej fazie pandemii – między marcem a czerwcem ubiegłego roku – ograniczenia kolektywnej wolności sumienia i wyznania stały się powszechne. Niekiedy powodowały one zupełną niemożność wspólnotowego manifestowania religii – także w państwach, które uznaje się za mające wysoki standard ochrony praw człowieka. W tym miejscu podam tylko jeden przykład. W Niemczech – podążając za wytycznymi rządu federalnego – poszczególne landy wprowadzały całkowity zakaz nabożeństw. Muzułmański związek wyznaniowy z Dolnej Saksonii zaskarżył przepis § 1 landowego rozporządzenia o ochronie przed nowymi zakażeniami koronawirusem z dnia 17 kwietnia 2020 r., którego ust. 5 zakazywał „spotkań w kościołach, meczetach, synagogach oraz spotkań innych wspólnot wyznaniowych”. Związek ten chciał organizować przez pozostałą część ramadanu modlitwy w każdy piątek – przy zachowaniu wszakże ścisłego reżimu sanitarnego, tzn. odstępów 1,5 metra między modlącymi się oraz maksymalnej liczby 24 osób podczas jednej modlitwy w meczecie mogącym pomieścić 300 wiernych. W wyroku z 29 kwietnia 2020 r. Federalny Sąd Konstytucyjny w Karlsruhe uznał niekonstytucyjność zakazu, orzekając jego zawieszenie, ponieważ w kwestionowanym rozporządzeniu nie były przewidziane wyjątki, w których w indywidualnych przypadkach byłoby możliwe odbycie praktyk religijnych (Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 29. April 2020, [link]). W podanym kazusie mechanizm ochrony praw podstawowych okazał się skuteczny, wobec czego nadmierne ograniczenie zostało uchylone.

Podczas drugiej fali pandemii w Europie jesienią 2020 r. wolność manifestowania religii ponownie była przedmiotem daleko idących ograniczeń. Sposób ich ujęcia świadczy niejednokrotnie o małej wrażliwości rządów na potrzeby religijne jednostek. Potrzeby te nieraz traktowane są na równi z potrzebami związanymi z uczestnictwem w imprezach kulturalnych, takich jak pokazy filmowe czy koncerty, podczas gdy w istocie mają dużo głębszą podstawę, gdyż – jeśli skupić się na aspektach społecznych, niezwykle ważnych w sytuacji występowania nowego zagrożenia – religia jest dla wielu ludzi sposobem odniesienia się do uniwersum, a dzięki niej postrzegają oni swoją egzystencję jako sensowną. Tutaj skupię się tylko na jednym przypadku, a mianowicie unormowaniach „kowidowych” przyjętych w Belgii i środkach prawnych podjętych w celu ich złagodzenia. Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z 28 października ustanawiające środki nadzwyczajne w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się koronawirusa COVID-19 wprowadzało szereg restrykcji, w jego art. 17 dotyczył „zbiorowego sprawowania kultu i zbiorowego wykonywanie niewyznaniowej pomocy moralnej (l’assistance morale non confessionnelle) i działań w ramach stowarzyszenia filozoficzno-niewyznaniowego (association philosophique-non-confessionnelle)” (28 Octobre 2020. – Arrêté ministériel portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19, p. 78132, „Monituer Belge” 2020, No. 304). Ograniczenia określone w tym paragrafie – zwłaszcza na tle przyjmowanych w innych państwach kontynentu – mogą wydawać się umiarkowane, wprowadzano bowiem zasadę dystansu społecznego i maksymalną liczbę 40 uczestników (przy czym nie wliczano dzieci do 12. roku życia). Jednakże już dwa dni później rozporządzenie zostało zmienione (1 Novembre 2020. – Arrêté ministériel modifiant l’arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19), a nowe reguły były zdecydowanie mniej korzystne dla możliwości manifestowania religii. Pierwsze z nowych unormowań dotyczyło ślubów – niezależnie od tego, czy ceremonia miała mieć charakter świecki czy religijny. Otóż w ceremonii mogli uczestniczyć jedynie nowożeńcy oraz – ewentualnie – ich niemające 12 lat dzieci, świadkowie, a także duchowny albo urzędnik udzielający ślubu, a więc w sumie pięć osób powyżej 12. roku życia (art. 15 § 3). W pogrzebach i kremacjach mogło z kolei wziąć udział do 15 osób, nie wliczając dzieci do 12. roku życia (art. 15 § 4). Art. 17 w nowym brzmieniu zakazywał w ogóle zbiorowego sprawowania kultu i zbiorowego wykonywania „niekonfesyjnej pomocy moralnej w ramach stowarzyszenia filozoficzno-niewyznaniowego”, z wyjątkiem jedynie sprawowania kultu albo niekonfesyjnej pomocy moralnej podczas ślubów, pogrzebów i kremacji (art. 15 § 3–4) oraz nabożeństw lub niekonfesyjnej pomocy moralnej nagranych w celu rozpowszechniania wszystkimi możliwymi kanałami, przy czym nagranie miało się odbywać bez udziału publiczności, a w jego realizacji mogło wziąć udział maksymalnie 10 osób – z obsługą techniczną włącznie. Art. 15 dopuszczał tylko zgromadzenia, w których biorą udział maksymalnie cztery osoby, jednakże tylko pod warunkiem, że wskazane rozporządzenie nie zawierało bardziej albo mniej restrykcyjnego. Wobec tego pojawiał się problem interpretacyjny dotyczący relacji między art. 15 i art. 17 rozporządzenia. Mianowicie ponieważ art. 17 nie przewidywał wyjątku dla grupy liczącej maksymalnie 4 osoby, można było więc dowodzić, że artykuł ten jest bardziej restrykcyjny niż art. 15, wobec czego wyłącza stosowanie tego ostatniego. Tym samym stało pod znakiem zapytania, czy można było np. sprawować nabożeństwa, w których uczestniczyły cztery osoby. Przepisy październikowego rozporządzenia zostały nieco złagodzone nowelizacją z 28 listopada, ale nie dotyczyło to przepisów o sprawowaniu kultu.

Przytoczone regulacje zostały zaskarżone 4 grudnia 2020 r. do Rady Państwa (Raad van State) przez judaistyczną Kongregację Yetev Lev Dsatmar Antwerp, zarejestrowaną jako spółka prawa brytyjskiego, oraz pięć prywatnych osób fizycznych (w tej liczbie znajdowała się para, chcąca zawrzeć małżeństwo religijne). Rada Państwa, która na mocy art. 160 Konstytucji Belgii z 1831 r. w ostatniej rewizji z lat 2012–2013 – poza wykonywaniem innych kompetencji określonych w ustawie – pełni funkcję sądu administracyjnego, wydała wyrok w tej sprawie 8 grudnia. Skarżący domagali się, aby zaskarżone regulacje zostały szybko zastąpione nowymi, uzgodnionymi z organizacjami religijnymi, umożliwiającymi zbiorowe sprawowanie kultu i odbywanie ceremonii zawarcia małżeństwa w sposób zgodny z nakazami wiary, a jednocześnie przy zachowaniu reguł bezpieczeństwa niezbędnych do tego, aby zapobiegać dalszemu rozprzestrzenianiu się koronawirusa. Drugim zaś żądaniem było takie unormowanie dostępu do miejsc kultu religijnego, aby synagoga mogłaby być nadal dostępna do celów studiowania, nauczania i refleksji, nawet gdyby w budynku pozostawały więcej niż cztery osoby w jednym czasie – pod warunkiem przestrzegania niezbędnych reguł bezpieczeństwa. Skarżący uzasadniali pierwsze żądanie, stwierdzając, że art. 15 i 17 rozporządzenia łamały wolność religii gwarantowaną przez art. 19 Konstytucji Belgii, art. 9 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 18 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Artykuły te prowadziły ich zdaniem do niemalże całkowitego zakazu zbiorowego sprawowania kultu, nie przewidując nawet wyjątków na czas najważniejszych świat, takich jak Boże Narodzenie czy Chanuka (mająca miejsce 10–18 grudnia). Nieliczne odeń wyjątki – jak zaznaczono, nie uzasadniając jednak bliżej tego poglądu – zostały przygotowane pod potrzeby jednego tylko wyznania, tzn. Kościoła katolickiego. Skarżący podkreślili, że podczas ślubu, natomiast kolektywna wolność religijna wyznawców judaizmu została niemalże zupełnie zawieszona. Podkreślono przy tym, że w judaizmie wymaga się obecności dziesięciu mężczyzn (minjan) w odniesieniu do niektórych modlitw i obrzędów religijnych, w tym ślubów. Zatem wskutek ograniczeń żaden ślub żydowski nie mógł zostać prawidłowo przeprowadzony. O ile cel regulacji był uzasadniony, o tyle użyto nieproporcjonalnych środków. Zdaniem skarżących, środki mniej ograniczające wolność religii istniały, a mało tego – były już stosowane podczas poprzedniego lockdownu w pierwszej połowie 2020 r. (w tym zakresie wymieniano zachowanie odpowiedniego dystansu, nakaz używania maseczek, dezynfekcję rąk, zakaz wspólnych śpiewów czy zainstalowanie płyt z pleksi między ławkami).

Rząd belgijski bronił się, twierdząc, że publiczne nabożeństwa gromadzą często dużą liczbę osób, a ponadto „mogą prowadzić do działań zwiększających szanse na przeniesienie wirusa, takich jak śpiewy, a zatem stanowią szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego” (Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak Xe Kamer, Arrest nr. 249.177 van 8 december 2020 in de zaak A. 232.384/X-17.848, punkt 9). Dodawano także, że miejsca kultu, np. świątynie, nie zostały zamknięte, pozostają więc dostępne dla odwiedzających je pojedynczo wiernych.

Rada Państwa przychyliła się do stanowiska skarżących, że wprowadzone ograniczenia były nieproporcjonalne. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono również, że rząd nie podał racji stojących za odmiennym określeniem liczby osób obecnych podczas pogrzebu oraz ślubu. Zatem zdaniem organu orzekającego wydaje się, że wyjątki dotyczące ślubów i pogrzebów zostały obmyślone na użytek świeckich ceremonii. Poza tym przepisy rozporządzenia zostały nieco złagodzone nowelizacją z 28 listopada 2020 r., jednakże rząd nie podjął działań, by zmniejszyć obostrzenia dotyczące wolności manifestowania religii (Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak Xe Kamer, Arrest nr. 249.177 van 8 december 2020 in de zaak A. 232.384/X-17.848, punkty 14–15). Na twierdzenia rządu, że wbrew stanowisku skarżących pod rządami rozporządzenia nadal istniała możliwość praktykowania judaizmu, Rada Państwa odpowiedziała jedynie, zaznaczając, iż nie jest jej rolą wypowiadanie się na temat właściwego sposobu praktykowania judaizmu. Przychylając się do pierwszego żądania skarżących, Rada jednocześnie odrzuciła żądanie drugie, dotyczące dostępności synagogi dla więcej niż czterech osób.

Rada Państwa w swym rozstrzygnięciu dała rządowi pięć dni – do 13 grudnia 2020 r. – na zastąpienie zakwestionowanych przepisów art. 15 i art. 17 rozporządzenia nowymi unormowaniami, które nie będą ograniczać nieproporcjonalnie zbiorowego sprawowania kultu religijnego. Poza tym według Rady było konieczne, aby nowe przepisy były zredagowane w porozumieniu z przedstawicielami wspólnot religijnych i stowarzyszeń filozoficzno-niewyznaniowych (Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak Xe Kamer, Arrest nr. 249.177 van 8 december 2020 in de zaak A. 232.384/X-17.848, punkt 25). W wyniku wyroku 11 grudnia 2020 r. rozporządzenie zostało zmienione. Uchylono art.17, a w art. 15 § 3 uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym 15 osób może uczestniczyć – przy zachowaniu szczegółowo określonych w przepisie warunków sanitarnych – w ślubach cywilnych, pogrzebach i kremacjach, a także „zbiorowym sprawowania kultu i zbiorowym wykonywaniu niewyznaniowej pomocy moralnej i działań w ramach stowarzyszenia filozoficzno-niewyznaniowego” (11 Decembre 2020. – Arrêté ministériel modifiant l'arrêté ministériel du 28 octobre 2020 portant des mesures d'urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19, art. 1). Do tej kategorii zalicza się też wyznaniowe ceremonie zaślubin. W liczbie nie uwzględnia się przy tym dzieci do 12. roku życia oraz duchownego prowadzącego praktyki religijne lub urzędnika udzielającego ślubu.

Omówiony wyrok nie zapobiega zupełnie przed dalszymi ograniczeniami wolności religii w przyszłości, choć z pewnością ograniczenia takie będą musiały być lepiej niż poprzednio uzasadnione przez rząd. Zresztą pewne – choć stosunkowo drobne – ograniczenia już do art. 15 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych zostały wprowadzone ostatnią nowelizacją z 26 stycznia 2021 r., zgodnie z którą w budynkach przeznaczonych do odbywania wskazanych w art. 15 § 3 ceremonii, uroczystości i praktyk będzie mogło przebywać maksimum 15 osób niezależnie od liczby pomieszczeń w budynku, a poza tym ten sam limit osób dotyczy również indywidualnych praktyk religijnych i indywidualnych praktyk w ramach „niewyznaniowej pomocy moralnej i działań w ramach stowarzyszenia filozoficzno-niewyznaniowego”, a także indywidualnych i zbiorowych wizyt w budynkach przeznaczonych do sprawowania kultu religijnego oraz do publicznego wykonywania niewyznaniowej pomocy moralnej. Jednakże omawiany w niniejszym tekście kazus pokazuje – podobnie jak wcześniej wspomniany wyrok niemiecki – funkcjonowanie skutecznego mechanizmu kontroli konstytucyjności ograniczeń wolności religii, prowadzącego do wymuszenia na egzekutywie, i to w bardzo krótkim terminie kilku dni, wprowadzenia konkretnych zmian w akcie podustawowym. Tempo, w jakim niekonstytucyjne przepisy zostały zastąpione nowymi unormowaniami, jest w analizowanym przypadku zaiste imponujące.

prof. dr hab. Piotr Szymaniec

PWSZ w Wałbrzychu

  
Zapraszamy do komentowania tego wpisu na naszym profilu na Facebooku:

Materiał stanowi uzupełnienie projektu: Laboratorium Wolności Religijnej. Zrealizowano we własnym zakresie.