Urzędnicy administracji publicznej

Spis treści

Wprowadzenie
Słowa kluczowe
Istota
Historyczne ujęcie
Stan rzeczy. Regulacja prawna
Aspekty praktyczne oraz orzecznictwo
Bibliografia
O autorze

Wprowadzenie

Urzędnik to merytoryczny pracownik urzędu, czyli jednostki obsługującej organ władzy lub administracji publicznej, niezależnie od podstawy nawiązania z nim stosunku pracy (mianowanie, wybór, powołanie, umowa o pracę). Ze względu na charakter wykonywanych zadań publicznych, oprócz fachowości i profesjonalizmu, istotnym wymogiem stawianym wobec urzędników jest także bezstronność oraz apolityczność. W świadomości społecznej państwo utożsamiane jest bowiem nie tylko z jego organami i instytucjami, lecz także z osobami piastującymi funkcje publiczne i działającymi w jego imieniu^[1].

Ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego i efektywnego wykonywania zadań publicznych oraz ochrony praw i wolności innych osób, w tym zwłaszcza petentów urzędu, konstytucyjne prawa i wolności urzędników mogą niekiedy podlegać szerszym ograniczeniom, niż byłoby to uzasadnione w przypadku pozostałych obywateli. Dotyczy to jednak przede wszystkim praw politycznych, w tym zwłaszcza wolności zrzeszania się, a jedynie wyjątkowo praw osobistych. Urzędnicy co do zasady mogą więc korzystać z prawa do uzewnętrzniania swoich religijnych i światopoglądowych przekonań, w tym także w miejscu pracy, o ile jest to możliwe do pogodzenia z ich pracowniczymi obowiązkami, prawami i wolnościami innych osób (zarówno współpracowników jak i petentów urzędu) oraz wymogami prawidłowego funkcjonowania jednostki, w której są zatrudnieni. Konieczności zapewnienia ochrony wskazanych wartości nie sprzeciwia się eksponowanie przez urzędników symboli religijnych (zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo poprzez umieszczanie ich w pomieszczeniach urzędów). Ponadto, biorąc pod uwagę zasadę poszanowania godności jednostki oraz zasadę tolerancji, należy przyjąć, że – w granicach wyznaczanych przez konieczność zapewnienia efektywnego wykonywania przez urząd jego ustawowych zadań – demokratyczny system prawny powinien stworzyć mechanizmy akomodacyjne (dostosowawcze) mające na celu ochronę prawa urzędników do sprzeciwu sumienia.

Słowa kluczowe

Urzędnik, dostęp do służby publicznej, wolność religii, ślubowanie, eksponowanie symboli religijnych, sprzeciw sumienia.

Istota

Pojęcie urzędnika jest pojęciem nieostrym. W szerszym, a zarazem potocznym rozumieniu tego pojęcia urzędnik to osoba zatrudniona na stanowisku związanym z administrowaniem lub wykonywaniem działalności merytorycznej jakiejś instytucji, przy czym nie chodzi tu wyłącznie o osoby pracujące w jednostkach obsługujących organy władzy czy administracji, tj. w urzędach, lecz także w niektórych jednostkach użyteczności publicznej, a nawet w instytucjach prywatnych. W takim ujęciu urzędnikiem będzie więc na przykład merytoryczny pracownik banku lub poczty. Z kolei w węższym znaczeniu tego terminu mianem urzędnika określa się osobę pracującą w służbie publicznej, tzn. zatrudnioną w związku z realizacją zadań państwa w urzędzie administracji lub władzy publicznej^[2]. Pod pojęciem urzędu w znaczeniu relewantnym dla celów niniejszego opracowania^[3] należy natomiast rozumieć zespół środków osobowych i materialnych (aparat pomocniczy) powołany do obsługi danego organu administracji^[4]. Urząd (ani zatrudnieni w nim urzędnicy) nie posiada więc własnych zadań i kompetencji, dlatego może podejmować jedynie takie działania, które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji obsługiwanego organu^[5].

Dla funkcjonowania urzędów fundamentalne znaczenie ma przy tym konstytucyjna zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą władze publiczne działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że do podejmowania przez urzędników czynności służbowych powinno dochodzić jedynie wówczas, gdy normy prawne wyraźnie nakazują im ich podjęcie, i to w określonej sytuacji. Nie wystarczy więc w toku dokonywania czynności urzędowych dochowanie działania niesprzecznego z prawem (wymogu nienaruszania jakiegoś zakazu). Innymi słowy, do podjęcia określonego działania może dochodzić dopiero wówczas, gdy danemu organowi przysługuje wyraźna kompetencja, przy czym kompetencji organów państwowych nie można domniemywać (jeżeli kompetencja nie została przewidziana przez prawo w sposób wyraźny, należy uznać, że nie istnieje). Pozycja prawna władz publicznych jest więc zasadniczo odmienna od pozycji prawnej obywateli, która kształtowana jest według zasady: to co nie jest zabronione, jest dozwolone^[6].

Historyczne ujęcie

Powstanie zalążków administracji wraz z jej aparatem urzędniczym było jednym z przejawów procesów państwowotwórczych, mających miejsce w starożytności. W większości antycznych modeli ustrojowych całość władzy w państwie koncentrowała się w osobie władcy, którego pozycję legitymowano wierzeniami religijnymi. W konsekwencji aparat urzędniczy był bezwzględnie podporządkowany panującemu, stanowiąc jedno z narzędzi realizowania jego woli^[7]. Warto przy tym wskazać na występujący bardzo często ścisły związek między funkcjami religijnymi a realizacją zadań państwowych. Wynikało to stąd, że jednym z głównych celów antycznych państw było sprawowanie kultu religijnego oraz „zapewnienie przychylności bogów”[8]. Ponadto stanowiska urzędnicze często powierzano kapłanom oraz innym osobom związanym z religią państwową, co było konsekwencją faktu, że osoby te stanowiły praktycznie jedyny rezerwuar ludzi wykształconych^[9].

W kolejnych epokach na obsadzania urzędów oraz funkcjonowanie administracji państwowej istotny wpływ miała ustrojowa zasada powiązania państwa i Kościoła. Zgodnie z tą zasadą państwo i Kościół, choć z istoty swej odrębne, pozostawały w ścisłej łączności osobowej ora instytucjonalnej. Będąc instytucją o wielowiekowych tradycjach, Kościół dostarczał kształtującym się monarchiom europejskim wzorców i rozwiązań w dziedzinie organizacji administracji, zaś urzędy publiczne często były sprawowane przez osoby duchowne. Do grona osób bezpośrednio kierujących sprawami państwa należeli biskupi. Zasiadali oni w radzie królewskiej a później w Senacie Koronnym, a także pełnili urzędy ministerialne oraz kanclerskie. Pełnili też urzędy ministerialne, w szczególności kanclerskie. Osoby duchowne piastowały też niektóre niższe urzędy. W szczególności stanowili obsadę personalną królewskiej kancelarii, co wiązało się z posiadaniem przez nich umiejętności pisania w języku łacińskim oraz opanowaniem sztuki notarialnej (ars notaria)[10].

Wyrazem powiązania państwa z określonym wyznaniem mającym charakter wyznania państwowego lub dominującego był także obowiązek złożenia przed objęciem urzędu przysięgi zawierającej formułę religijną[11] oraz zakaz sprawowania urzędów przez wyznawców religii mniejszościowych[12]. Istotnym wyjątkiem w tym zakresie była praktyka, która ukształtowała się w szesnastowiecznej Polsce, w związku z usankcjonowaniem zasady tolerancji religijnej jako jednej z zasad ustrojowych państwa. W konsekwencji wyznanie prawosławne lub protestanckie nie stanowiło w Polsce przeszkody do pełnienia funkcji publicznych. Sytuacja ta zmieniła się jednak w połowie XVII w., co wiązało się m.in. z oddziaływaniem kontrreformacji[13].

Wyłączenia prawa dostępu do służby publicznej w odniesieniu do osób wyznających określoną religię powszechnie obowiązywały w państwach europejskich oraz na terenie kolonii angielskich w Ameryce Północnej[14]. aż do uchwalenia pod koniec XVIII oraz w XIX w. konstytucji inspirowanych oświeceniowymi ideami liberalizmu oraz sekularyzmu. Pierwszą konstytucją, na mocy której ustanowiono zakaz dyskryminacji ze względu na wyznanie w obszarze dostępu do urzędów i funkcji publicznych była konstytucja Stanów Zjednoczonych. Zgodnie z art. 4 ww. konstytucji „Żadne kryteria religijne nie będą miały znaczenia przy obsadzaniu jakiegokolwiek urzędu lub funkcji publicznej, pełnionych w imieniu Stanów Zjednoczonych[15]. W Polsce równe prawa szlachty „co do starania się o urzędy i o sprawowanie posług Ojczyźnie, honor, sławę, pożytek przynoszących” uznane zostały w Konstytucji 3 Maja[16]. Po odzyskaniu niepodległości równy dostęp do urzędów publicznych został zagwarantowany w konstytucji marcowej oraz w kolejnych ustawach zasadniczych.

Narodziny nowożytnej administracji wiążą się z epoką monarchii absolutnej. Wtedy to bowiem zaczęto rozdzielać służbę dworską od państwowej, przy czym urzędy dworskie z czasem traciły swoją pozycję. W tym okresie urzędy nabierały też coraz bardziej fachowego charakteru, co stanowiło konsekwencję przejmowania przez państwo nowych zadań. Ponadto ich piastunami w coraz większym stopniu były osoby świeckie, co wiązało się z rozwojem kadr posiadających wykształcenie uniwersyteckie. W ten sposób doszło do powstania nowej warstwy społecznej, określanej jako stan urzędniczy^[17]. Tworzone urzędy funkcjonowały w oparciu o coraz precyzyjniejsze podstawy prawne. Wobec rosnącej ilości urzędów istniała bowiem konieczność wyraźnego rozgraniczania zakresów ich kompetencji. Dawało to poddanym pewną orientację w zakresie działań, jakich mogli oczekiwać ze strony poszczególnych urzędów, a jednocześnie ograniczało samowolę urzędników^[18].

Istotne zmiany w funkcjonowaniu administracji spowodował także zapoczątkowany w drugiej połowie XVIII w., rozwój konstytucjonalizmu, u którego podstaw leżały koncepcje umowy społecznej, suwerenności narodu, podziału władzy oraz praw człowieka i obywatela. Wymienić tu należy przede wszystkim poddanie administracji kontroli politycznej i prawnej, umacnianie podstaw prawnych działania administracji oraz powstanie sądownictwa administracyjnego. Istotna zmiana zaszła też w ogólnej konstrukcji organów administracyjnych; w miejsce dotychczas dominujących urzędów kolegialnych, pojawiać się zaczęły organy jednoosobowe. Wynikało to przede wszystkim ze zmiany podstawowej funkcji urzędów, które przekształciły się z organów wspierających władcę w podejmowaniu rozstrzygnięć i wykonujących jego postanowienia w organy podejmujące merytoryczne decydujące w poszczególnych kwestiach. Monokratyczny charakter urzędów stanowił też czynnik zwiększający efektywność podejmowanych działań, a także ułatwiał wykonywanie prawnej i politycznej kontroli wobec jego piastunów^[19]. Ponadto postępujący rozwój gospodarczy (rewolucja przemysłowa i techniczna, rozwój komunikacji) oraz towarzyszące mu przemiany społeczne (zwłaszcza powstanie klasy robotniczej) zmuszały władze do zainteresowania się kolejnymi sferami życia, co skutkowało coraz większą specjalizacją organów administracji publicznej. W związku z poszerzaniem zakresu odpowiedzialności państwa konieczna stała się decentralizacja, czyli przenoszenie kompetencji na organy terenowe. W początkowym okresie były to jedynie organy podporządkowane aparatowi rządowemu. Natomiast w drugiej połowie XIX wieku, pod wpływem procesów upodmiotowienia coraz większej liczby obywateli, nastąpiło ożywienie idei samoorganizacji poszczególnych grup, co znalazło wyraz w utworzeniu samorządu terytorialnego oraz innych form samorządności^[20]. U schyłku XIX wieku administracja publiczna w demokratycznych państwach europejskich uzyskała w zasadzie postać, w której przetrwała bez większych już zmian do czasów współczesnych^[21].

Stan rzeczy. Regulacja prawna

Wykazy stanowisk urzędniczych zamieszczone są w ustawach regulujących kwestie związane z zatrudnieniem w poszczególnych rodzajach urzędów państwowych i samorządowych, czyli w tak zwanych pragmatykach służbowych (urzędniczych) lub w wydanych na mocy tych ustaw rozporządzeniach. przy czym stanowiska urzędnicze zawarte w tego rodzaju wykazach są zazwyczaj określone enumeratywnie (w sposób wyczerpujący). Wyodrębnienie kategorii urzędników spośród pozostałych pracowników administracji następuje nie tyle ze względu na rodzaj podstawy nawiązania stosunku pracy (np. poprzez akt mianowania, umowa o pracę), ile raczej w oparciu o zakres powierzonych im obowiązków. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że obowiązki urzędników określane są nie tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także normami etycznymi mającymi charakter norm prawa wewnętrznego^[22], zawartych w kodeksach etyki urzędniczej, przyjmowanych zarówno na poziomie centralnym^[23], jak i na poziomie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy regulujące stosunki pracy urzędników w urzędach administracji publicznej (państwowej i samorządowej) oraz w urzędach obsługujących inne organy władzy państwowej, w szczególności w kancelariach: Prezydenta RP, Sejmu i Senatu, biurach, sekretariatach i kancelariach sądów i trybunałów, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji składają się na tak zwane prawo urzędnicze. Do najważniejszych źródeł tego prawa należą następujące ustawy:

ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1233);
ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 537);
ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 530).

Z powyższego wynika, że pojęcia urzędnika nie należy utożsamiać z szerszym pojęciem pracownika zatrudnionego w sferze państwowej, a więc pracującego w jakiejkolwiek państwowej instytucji lub jednostce organizacyjnej, niezależnie od rodzaju wykonywanych przez daną jednostkę zadań. Urzędnikami nie są więc na przykład nauczyciele, pracownicy socjalni czy pracownicy agencji państwowych. Warto natomiast zauważyć, że utożsamianie pojęcia urzędnika z pracownikiem państwowym miało miejsce w czasach międzywojennych. W ówczesnej doktrynie prawa przyjmowano, że za urzędników powinny być uważane wszystkie osoby powołane do wykonywania zadań publicznych lub świadczenia usług natury publicznej. W konsekwencji prawo urzędnicze było definiowane jako zespół norm regulujących stosunki zatrudnienia w sektorze publicznym, stanowiący część prawa administracyjnego. Prawo urzędnicze było przy tym wyraźnie przeciwstawiane prawu pracy, regulującemu stosunki zatrudnienia w sektorze prywatnym^[24].

Urzędnikami nie są także osoby pełniące określoną funkcję organów władzy publicznej (organów administracji). W odróżnieniu od urzędników merytorycznych, pełniących funkcje wykonawcze, piastuni organów władzy wyznaczają kierunki działania administracji publicznej i określają cele o charakterze strategicznym. W konsekwencji posiadają oni odmienny od urzędników status prawny, co wiąże się z odmiennymi formami ponoszonej przez nich odpowiedzialności. Urzędnikami nie są również osoby zatrudnione na stanowiskach, których obsada jest uzależniona od aktualnego układu sił politycznych w organach władzy państwowej lub samorządowej (członkowie gabinetów politycznych, doradcy, asystenci). Osoby te pomagają kierownictwu politycznemu poprzez wykonywanie prac analitycznych oraz rekomendowanie przyjęcia określonych decyzji. Ponadto statusu urzędnika nie posiadają osoby, które są wprawdzie zatrudnione w urzędach obsługujących organy władzy publicznej, jednakże wykonują jedynie zadania o charakterze pomocniczym, usługowym lub technicznym^[25] (np. kierowcy, gońcy, sekretarki, sprzątaczki, portierzy, pracownicy zaopatrzenia i obsługi technicznej).

Urzędnicy posiadają status funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt. 4 Kodeksu karnego. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszem publicznym jest bowiem „osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu
państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności
usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do
wydawania decyzji administracyjnych”^[26]. Funkcjonariusze publiczni korzystają ze szczególnej ochrony prawnokarnej przed naruszeniem nietykalności cielesnej, zniewagą, czynną napaścią i zmuszaniem (art. 222-224, 226, 227 Kodeksu karnego), mającej na celu zapewnienie prawidłowego i nieskrępowanego wykonywania przez nich powierzonych im zadań. Ochronie tej odpowiada wzmożona odpowiedzialność za niektóre przestępstwa, w szczególności za łapownictwo (art. 228 Kodeksu karnego), nadużycie władzy, czyli działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego poprzez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków (art. 231 Kodeksu karnego)^[27]. Urzędnicy jako funkcjonariusze publiczni mogą więc być sprawcami tak zwanych przestępstw właściwych, czyli takich, które mogą zostać popełnione jedynie przez osoby posiadające określone indywidualne właściwości, przy czym właściwości te są warunkiem przestępności danego czynu.

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”. Konstytucja nie gwarantuje więc prawa do piastowania urzędów publicznych, aczkolwiek zapewnia, że osoby spełniające warunki przyjęcia do służby mają równe szanse w postępowaniu kwalifikacyjnym. Ustawodawca zwykły może przy tym formułować dodatkowe warunki, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie określonego stanowiska. Procedura mająca na celu sprawdzenie spełnienia tych warunków powinna być przejrzysta na każdym etapie rekrutacji oraz opierać się na obiektywnych kryteriach. Wskazane wymogi dotyczą także procedur związanych ze zwalnianiem ze służby publicznej^[28].

Rekrutacja kadr urzędniczych powinna opierać się na następujących zasadach:

Zasada oddzielenia stanowisk politycznych, służących kształtowaniu, wykonywaniu i kontroli realizacji celów politycznych, od stanowisk urzędniczych, których istotą jest wykonywanie prawa i załatwianie spraw administracyjnych.
Zasada otwartości w dostępie do wszystkich stanowisk urzędniczych w administracji, przejawiająca się zwłaszcza w publicznym ogłaszaniu informacji o wakatach.
Zasada równości, oznaczająca stosowanie takich samych wymagań i procedur wobec wszystkich zgłaszających się kandydatów na dane stanowisko.
Zasada konkurencyjności, zgodnie z którą postępowanie rekrutacyjne powinno być ukształtowane w sposób umożliwiający porównanie walorów poszczególnych kandydatów na dane stanowisko.
Zasada profesjonalizmu, zgodnie z którą kwalifikacje i fachowość danego kandydata powinna być zasadniczym kryterium zatrudnienia w służbie publicznej^[29].

Warto też zauważyć, że prawo do bycia urzędnikiem. ma charakter uprawnienia nadanego przez państwo, które może swobodnie kształtować jego treść. Niezależnie od tego, czy stosunki pomiędzy urzędnikiem a państwem określane są normami prawa publicznego, czy prawa prywatnego, warunki służby określane są jednostronnie przez instytucję zatrudniającą. W prawie publicznym decyzje o mianowaniu, awansie, czy przeniesieniu przybierają postać aktów administracyjnych, które mogą być zmieniane przez podmiot zatrudniający. Z kolei w przypadku gdy stosunek służbowy regulowany jest przepisami prawa prywatnego, warunki o pracę urzędników z reguły nie są negocjowalne. Oznacza to, że określona osoba wstępując do służby zgadza się zostać urzędnikiem zgodnie z istniejącymi już zasadami^[30].

Ze względu na specyfikę statusu prawnego urzędników oraz charakter powierzonych im zadań publicznych wstąpienie danej osoby do służby publicznej pociąga za sobą wyrażenie przez nią dorozumianej zgody na podleganie dalej idącym ograniczeniom konstytucyjnych praw i wolności niż byłoby to uzasadnione w stosunku do pozostałych obywateli. Dotyczy to jednak przede wszystkim praw politycznych, zwłaszcza wolności zrzeszania, w mniejszym natomiast stopniu wolności osobistych. Biorąc bowiem pod uwagę nienaruszalny charakter godności osoby ludzkiej, będącej źródłem konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjne wymogi dopuszczalności ustanawiania ich ograniczeń, w tym zwłaszcza zasadę proporcjonalności, należy uznać, że zgodne z Konstytucją RP będą jedynie takie ograniczenia praw i wolności urzędników (jak zresztą i pozostałych obywateli), które są przewidziane przez ustawę oraz są konieczne dla ochrony wartości wyczerpująco wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji uzasadnienie ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności urzędników, odwołujące się tout court do okoliczności dobrowolnego podjęcia zatrudnienia na stanowisku urzędniczym, koncepcji urzędnika jako swego rodzaju uosobienie państwa, obowiązku szczególnej lojalności urzędników wobec państwa, czy też ogólnego charakteru (natury) służby publicznej, może okazać się niewystarczające. W celu wykazania zgodności ustanawianych ograniczeń z Konstytucją konieczne będzie wykazanie realnego uszczerbku dla prawidłowego wykonania konkretnego obowiązku służbowego, skutkującego zagrożeniem lub naruszeniem jednej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności praw i interesów podmiotów administrowanych (petentów urzędu). Ograniczenia praw i wolności urzędników nie mogą przy tym naruszać godności osoby ludzkiej oraz istoty danej wolności lub prawa.

Oprócz konieczności ochrony praw i wolności innych osób istotne znaczenie w kontekście zasadności ograniczania praw i wolności urzędników będzie miała ochrona porządku publicznego, rozumianego jako stan stosunków społecznych zapewniający niezakłócone funkcjonowanie państwa i społeczeństwa oraz ochronę interesu jednostek^[31]. Składową tak rozumianej koncepcji porządku publicznego jest przy tym niezakłócona działalność instytucji, urzędów zakładów, przedsiębiorstw państwowych, samorządowych i prywatnych oraz „eliminowanie różnego rodzaju uciążliwości niebezpiecznych lub niedogodnych dla społeczeństwa i jednostek”^[32]. W konsekwencji ograniczenia korzystania przez urzędników z konstytucyjnych wolności i praw mogą zostać uzasadnione koniecznością zapewnienia skuteczności w osiąganiu przez organy administracji publicznej ich ustawowych celów a także prawidłowego i sprawnego funkcjonowania urzędu, w którym są zatrudnieni.

Aspekty praktyczne oraz orzecznictwo

Zakres ochrony oraz ograniczenia wolności religii urzędników – zasady ogólne

Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP wolność sumienia i religii przysługuje „każdemu”, niezależnie od wykonywanego zawodu czy pełnionej funkcji. Należy więc przyjąć, że z wolności tej co do zasady korzystają także urzędnicy administracji publicznej. Ponadto art. 25 ust. 2 in fine gwarantuje prawo do manifestowania przekonań światopoglądowych „w życiu publicznym”, przy czym określenie to odnosi się głównie do forum instytucji publicznych, w tym do wystroju budynków publicznych^[33]. W przypadku urzędników i innych osób sprawujących funkcje publiczne istnieje jednak potencjalny konflikt pomiędzy prawem tych osób do wolności sumienia i religii a ustrojową zasadą bezstronności (neutralności) światopoglądowej władz publicznych. Bezstronność jako pożądana właściwość urzędnika „oznacza nakaz takiego wykonywania zadań państwa, które jest wyznaczone wyłącznie przez przepisy obowiązującego prawa i interes publiczny z poszanowaniem zasady równego traktowania”[34]. Zasada bezstronności znajduje rozwinięcie w przepisach ustawowych, przewidujących obowiązek bezstronnego wykonywania przez urzędników powierzonych im zadań^[35]. Szczególnym aspektem tej zasady jest wymóg neutralności politycznej (tzw. apolityczność), Wymóg ten zakłada, że „urzędnicy nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani swoimi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi itp. Postawa urzędnika i jego działanie mają być zobiektywizowane i zdystansowane (…) Nie bierze on udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swoim funkcjonowaniu od swoistego kompleksu jakiejkolwiek partii, opcji politycznej, ideologii, religii, determinant i uwarunkowań. Neutralność polityczna służby cywilnej powinna być rozumiana nie tylko jako niezależność od partii politycznych, stronnictw politycznych, ale także od wpływów innych organizacji. (…) Ponadto – podobnie jak w odniesieniu do wymagania bezstronności – neutralność służby zapewnić mają określone obowiązki urzędnika oraz ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności (którym nie podlega ogół obywateli), w szczególności praw politycznych”^[36].

Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności religii urzędników zależy od przyjęcia określonej wykładni zasady bezstronności (neutralności) władz publicznych. W polskiej nauce prawa wyróżnia się przy tym dwa teoretyczne modele interpretacyjne tej zasady: model tak zwanej neutralności zamkniętej, którego istota polega na eliminacji wszelkich form uzewnętrzniania przekonań religijnych w życiu publicznym, oraz model neutralności otwartej, zgodnie z którym władze publiczne mają obowiązek traktować jednakowo wszystkich obywateli bez względu na ich przekonania religijne, światopoglądowe i filozoficzne, jednocześnie dopuszczając manifestowanie tych przekonań w życiu publicznym^[37].

Zgodnie z koncepcją neutralności zamkniętej „[n]eutralność państwa świeckiego rozciąga się na wszystkich funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu funkcji urzędowych. Nie powinni oni więc kierować się własnymi sympatiami czy opcjami religijnymi bądź światopoglądowymi przy wydawaniu decyzji i rozstrzyganiu sporów. Spoczywa na nich obowiązek bezstronnego postępowania wobec zróżnicowanych pod względem religijnym obywateli oraz powstrzymania się przed manifestowaniem swoich przekonań religijnych czy światopoglądowych w związku z wykonywaniem funkcji publicznych (podkreślenie – A.J.)”^[38]. Natomiast zgodnie z koncepcją neutralności otwartej „zasady bezstronności władz publicznych nie należy interpretować w ten sposób, że członkowie organów władzy (np. posłowie, ministrowie, radni) muszą ukrywać swoje przekonania – jakiekolwiek by one były, że decyzje władcze nie mogą uwzględniać racji moralnych, że obywatele winni unikać publicznego manifestowania swojego stanowiska w kwestiach wiary lub światopoglądu. Przeciwnie działania władz publicznych muszą respektować wolności religijne każdego człowieka (…)”, niezależnie od tego, czy pełni on określony urząd czy funkcję publiczną^[39].

Realizacja w praktyce koncepcji neutralności zamkniętej skutkowałaby całkowitym wyeliminowaniem ze sfery publicznej poglądów religijnych, co byłoby równoznaczne z przyznaniem zasadniczego prymatu poglądom sekularystycznym oraz wolności religijnej w aspekcie negatywnym (wolności od religii), Warto jednak podkreślić, że wśród uprawnionych celów, ze względu na które możliwe jest ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki, ustrojodawca nie wymienił świeckiego charakteru państwa, ani zasady bezstronności władz publicznych. Wobec tego należy przyjąć, że wyrażający tę zasadę art. 25 ust. 2 Konstytucji RP nie może być interpretowana jako ograniczenie wolności ekspresji przekonań światopoglądowych w życiu publicznym^[40]. Zasada bezstronności, mimo jej niepodważalnego znaczenia dla ustroju państwa, nie jest wszak wartością autoteliczną, lecz jedynie instrumentalną w tym sensie, że celem jej konstytucjonalizacji jest stworzenie odpowiednich mechanizmów służących zagwarantowaniu równego poszanowania oraz ochrony wolności sumienia i wyznania wszystkich obywateli, podobnie jak celem zasady podziału i równowagi władz nie jest tylko techniczne rozdzielenie funkcji władczych na poszczególne organy, lecz przede wszystkim ochrona wolności jednostki^[41].

Z powyższego wynika, że z aksjologią Konstytucji RP w większym stopniu zgodny jest model neutralności otwartej na manifestowanie przekonań religijnych przez wszystkich obywateli, w tym przez osoby pełniące funkcje publiczne, w szeroko rozumianej przestrzeni publicznej, a więc także w miejscach w sposób szczególny związanych z działalnością państwa i jego organów, zaś ewentualne ograniczenia wolności religii tej kategorii osób mogą być ustanawiane jedynie na warunkach określonych w Konstytucji RP (art. 51 ust. 5, 31 ust. 3)^[42].

Wśród przesłanek uzasadniających ograniczenie wolności sumienia i religii urzędnika, wymienionych w przywołanych przepisach, oprócz konieczności zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania urzędu i prawidłowego wykonywania przez urząd jego ustawowych zadań, co wiąże się z ochroną porządku publicznego, szczególne znaczenie będzie miała konieczność ochrony praw i wolności innych osób. W niektórych (zresztą zapewne wyjątkowych) sytuacjach mogłaby bowiem pojawić się uzasadniona obawa, że korzystanie przez urzędników z wolności religii będzie prowadzić do konfliktów i nadużyć. Sytuacja tego rodzaju wystąpiłaby na przykład w przypadku prozelityzmu uprawianego zwłaszcza w stosunku do podwładnych lub petentów urzędu. Osoby pozostające wobec urzędnika w stosunku podległości służbowej mogłyby wszak odczuwać pewną presję, wobec czego mogłoby być im trudno wycofać się z zainicjowanej przez niego rozmowy^[43]. Za niemożliwe do pogodzenia z zasadą bezstronności władz publicznych, a także z wymogami prawidłowego funkcjonowania urzędu, należałoby też uznać ewentualne próby przekonywania do własnych poglądów, podejmowane przez urzędników wobec petentów. Powyższe przykłady mają jednak charakter ogólny w tym sensie, że dotyczą kwestii uzewnętrzniania przekonań religijnych w miejscu pracy, wykraczają więc poza zakres problematyki wolności religii urzędników.

W kontekście uzewnętrzniania przekonań religijnych przez urzędników administracji publicznej szczególne znaczenie praktyczne ma kwestia odwołania do Boga w związku ze składaniem ślubowania przy obejmowaniu urzędu, problematyka eksponowania symboli religijnych w miejscu pracy oraz kwestia dopuszczalności powołania się przez urzędnika na prawo do sprzeciwu sumienia w sytuacji konfliktu pomiędzy powierzonymi im obowiązkami a normami moralnymi, uznanymi przez nich za bezwzględnie wiążące w sumieniu.

Prawo urzędnika do złożenia ślubowania z elementami religijnymi

Objęcie stanowiska urzędnika niejednokrotnie następuje z momentem złożenia ślubowania, przy czym na gruncie obowiązującego prawa ślubowanie to może zostać złożone z dodaniem słów „Tak mi dopomóż Bóg!”. Możliwość, o której mowa, została przewidziana w odniesieniu do szefa i urzędników służby cywilnej^[44], a także w odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w tym na stanowiskach kierowniczych^[45]. Złożenie przysięgi lub przyrzeczenia z wykorzystaniem formuły zawierającej odwołanie do Boga stanowi jedną z tradycyjnych form uzewnętrzniania przekonań religijnych, należy więc przyjąć, że posłużenie się taką formułą wynika bezpośrednio z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP, a więc niezależnie od uregulowania tej kwestii w ustawach zwykłych. Jednocześnie włączeniu klauzuli religijnej do treści roty ślubowania składanego przy obejmowaniu urzędów publicznych nie sprzeciwia się art. 25 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten wprawdzie przewiduje nakaz zachowania przez władze publiczne bezstronności w sprawach przekonań religijnych, filozoficznych i światopoglądowych, stanowi też jednak, że władze publiczne zapewniają swobodę wyrażania tego rodzaju przekonań w życiu publicznym^[46].

Trafność przytoczonego stanowiska znajduje potwierdzenie także w przepisach Konstytucja RP, które wyraźnie zezwalają na dodanie zdania: „Tak mi dopomóż Bóg!” do roty ślubowania składanego przed objęciem mandatu przez posłów (art. 104 ust. 2), a także do roty przysięgi składanej przed objęciem urzędu przez Prezydenta RP (art. 130), Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesów Rady Ministrów i ministrów (art. 151). Skoro więc Konstytucja RP wyraźnie dopuszcza możliwość uzupełnienia przysięgi elementami religijnymi w odniesieniu do piastunów wskazanych organów państwowych, należy przyjąć, że stworzenie takiej możliwości przez ustawodawcę zwykłego w odniesieniu do innych osób pełniących funkcje publiczne, w tym urzędników, nie tylko nie narusza zasady bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, filozoficznych i światopoglądowych w rozumieniu przyjętym przez ustrojodawcę, lecz przede wszystkim stanowi istotną gwarancję wolności sumienia i religii dla osób, które pragną z tej wolności skorzystać w ważnym dla nich momencie życia, jakim jest złożenie ślubowania w związku z obejmowaniem określonego urzędu lub funkcji[47]. Możliwość złożenia przyrzeczenia lub przysięgi o charakterze religijnym należy także postrzegać jako wyraz poszanowania przez ustawodawcę pluralizmu światopoglądowego obywateli a także jako gwarancję prawa do manifestowania bądź niemanifestowania poglądów religijnych i światopoglądowych w życiu publicznym.

Złożenie przysięgi o charakterze religijnym przed objęciem urzędu lub funkcji publicznej pozostaje w zakresie swobodnego uznania jednostki, w żadnym przypadku nie może więc stać się przedmiotem obowiązku prawnego. Potwierdził to Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku Buscarini i Inni p. San Marino^[48], uznając za niezgodny z Konwencją wymóg złożenia przez skarżących przysięgi „na Ewangelię” jako warunek sine qua non objęcia przez nich mandatu deputowanego. W odróżnieniu od opcjonalnego charakteru klauzuli religijnej w rocie przysięgi lub przyrzeczenia na gruncie prawa polskiego, przysięga z elementem religijnym przewidziana przepisami krajowymi zakwestionowanymi w sprawie Buscarini miała charakter przymusowy w tym sensie, że odmowa jej złożenia była opatrzona sankcją utraty mandatu. Należy jednak zauważyć, że, w odróżnieniu od prawa polskiego z art. 9 ust. 1 Konwencji nie jest możliwe wyprowadzanie pozytywnego prawa jednostki do uzewnętrzniania jej przekonań religijnych w związku z obejmowaniem urzędu lub funkcji poprzez dodanie do roty przysięgi lub ślubowania elementu religijnego^[49]. Wynika to z przyznania przez Trybunał władzom krajowym szerokiego marginesu swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięć w kwestiach dotyczących stosunków pomiędzy państwem a wspólnotami religijnymi. Standard ochrony omawianego aspektu wolności uzewnętrzniania przekonań religijnych w prawie polskim jest więc wyższy od standardu konwencyjnego.

Eksponowanie symboli religijnych przez urzędników

Rozważając kwestię eksponowania symboli religijnych należy rozróżnić eksponowanie tego rodzaju symboli jednoznacznie i nierozerwalnie związane z konkretną osobą (noszenie określonego stroju lub biżuterii religijnej) oraz umieszczanie ich w określonym miejscu (zwłaszcza eksponowanie krzyża, obrazów lub innych przedmiotów o symbolice religijnej), które, przynajmniej w swym zewnętrznym przejawie, nie może być bezpośrednio „przypisane” określonej jednostce (zinterpretowane jako wyraz jej woli lub skutek jej intencjonalnego zachowania). Obie formy eksponowania symboli religijnych należy przy tym uznać za uprawniony sposób manifestowania przez urzędników ich osobistych przekonań, niekolidujący z konstytucyjnymi zasadami ustrojowymi, prawami innych osób oraz prawidłowym wykonywaniem ustawowych zadań i kompetencji organów obsługiwanych przez dany urząd.

Wystarczającego uzasadnienia dla wprowadzenia ogólnego zakazu noszenia symboli religijnych przez urzędników nie dostarcza wzgląd na potrzebę zagwarantowania neutralności władz publicznych^[50]. Z samego aktu uzewnętrzniania przekonań religijnych lub światopoglądowych nie można wszak wnosić, że urzędnik ipso facto nie dochowuje należytej bezstronności, albo że przekonania urzędnika stoją na przeszkodzie w realizowaniu przez niego powierzonych im zadań, czy też że będzie on dyskryminował osoby niewierzące (o ile w ogóle będzie dysponował informacją na ten ich przekonań, co jest mało prawdopodobne). Nie ma też racjonalnych powodów, dla których należałoby odmawiać „domniemania bezstronności” osobom, które manifestują swój światopogląd, jednocześnie przyznając tego rodzaju „domniemanie” osobom, które swych przekonań nie uzewnętrzniają^[51]. Nie można przecież z góry zakładać, że urzędnik, który decyduje się na uzewnętrznianie wyznawanej religii poprzez eksponowanie określonych symboli, w swoich działaniach nie będzie kierował się bezstronnością, profesjonalizmem i lojalnością wobec swojego pracodawcy w takim samym stopniu co jego kolega, który tego rodzaju symboli nie eksponuje. Gdyby zaś nawet, wbrew logice, takie założenie przyjąć, wówczas, patrząc z perspektywy prawidłowego wykonywania zadań urzędu, poprzestanie na samym tylko zakazie uzewnętrzniania przez urzędników ich religijnych i światopoglądowych przekonań należałoby uznać za niewystarczające. Kto twierdzi, że już samo manifestowanie przez urzędników przekonań religijnych lub światopoglądowych nie daje się pogodzić z obowiązkiem dochowania przez nich bezstronności, a maiore ad minus musiałby od nich wymagać wyrzeczenia się tego rodzaju przekonań, co odznaczałoby niedopuszczalną ingerencję w wewnętrzną sferę wolności jednostki, a więc prowadziłoby do rozwiązań niemożliwych do przyjęcia w demokratycznym społeczeństwie. Ponadto nie można wymagać od jednostki, także gdy jest ona urzędnikiem, aby pozostawiała swoje religijne i światopoglądowe przekonania „za progiem instytucji publicznej”, a po jego przekroczeniu starała się za wszelką cenę zachowywać w taki sposób, jakby była kompletnie pozbawiona jakiegokolwiek światopoglądu^[52]. Religijność bowiem z samej swej natury angażuje całego człowieka, obejmując wszystkie sfery jego życia i aktywności^[53].

Przeciw zakazowi noszenia przez urzędników symboli religijnych przemawiają także względy równego traktowania osób należących do mniejszości etnicznych i religijnych. Zakaz taki może bowiem skutkować wykluczeniem z szeregu zawodów sektora publicznego osób, dla których noszenie określonego stroju ma charakter religijnego obowiązku. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że niekiedy noszenie określonego stroju lub symboli stanowi nie tylko formę uzewnętrzniania przez jednostkę przekonań religijnych, lecz także wyraz jej tożsamości kulturowej. W takich przypadkach oprócz ochrony wolności religii szczególne znaczenie będzie mieć także ochrona prawa do poszanowania życia prywatnego.

Wreszcie kwestię eksponowania przez urzędników symboli religijnych należy rozpatrywać z punktu widzenia potrzeby promowania przez władze publiczne zasad pokojowego współżycia oraz wzajemnego szacunku i zrozumienia osób o różnych światopoglądach, co jest szczególnie istotne w kontekście coraz bardziej wielokulturowych a zarazem zsekularyzowanych społeczeństw współczesnej Europy^[54].

Osobnego rozważenia wymaga także kwestia dopuszczalności umieszczania symboli religijnych w pomieszczeniach urzędów. Kwestia ta stała się przedmiotem orzeczeń sądowych oraz dyskusji w doktrynie. Wprawdzie spór dotyczył przede wszystkim obecności krzyża w pomieszczeniach obrad kolegialnych organów przedstawicielskich (Sejmu, rady gminy), stanowiska wyartykułowane na jego kanwie znajdują pełne przełożenie na problematykę dopuszczalności eksponowania symboli religijnych w budynkach urzędów z inicjatywy pracujących tam osób.

Rozstrzygając sprawę dotyczącą zgodności z prawem eksponowania krzyża w sali sejmowej Sąd Apelacyjny w Warszawie uznał, iż mieści się ono w zakresie wolności publicznego uzewnętrzniania wyznawanej religii przez grupę osób. Sąd jednocześnie podkreślił, że oprócz pozytywnej wolności manifestowania przekonań religijnych istnieje także prawo do tzw. negatywnej wolności religii, czyli uprawnienie do tego, aby nie być konfrontowanym z uzewnętrznianiem religii przez inne osoby. W przypadku kolizji obu uprawnień należy, zgodnie z zasadą proporcjonalności, wyważyć przeciwstawne interesy obu uprawnionych grup, przy czym „udzielenie ochrony prawu do negatywnej wolności religijnej co do zasady nastąpi, gdy osoby niewierzące przedstawią dowody doznania konkretnej szkody wyrządzonej na skutek realizacji prawa do publicznego uzewnętrzniania religii przez osoby wierzące. Szkody takiej nie powoduje natomiast samo eksponowanie symbolu religijnego w przestrzeni publicznej”^[55], nawet jeśli osoby o światopoglądzie ateistycznym odczuwają w związku z tym pewien dyskomfort^[56]. „Decydujące znaczenie nadać bowiem należy nie samemu miejscu eksponowania symbolu, ale sposobowi eksponowania, czyli zdolności wpływania na określenie postawy (w aspekcie reakcji podmiotów poddanych wpływowi symbolu religijnego)”. W opinii Sądu umieszczenie symbolu religijnego w miejscu publicznym, niepołączone z innymi przejawami oddziaływania na jednostkę w sferze jej swobody religijnej, nie stanowi zaś środka niedozwolonej presji^[57].

Podobny pogląd wyraził Sąd Okręgowy w Szczecinie^[58]. Zdaniem Sądu, „Skoro nauczanie religii w szkole publicznej nie jest aktem bezprawnym, to tym bardziej takim aktem nie będzie umieszczenie symbolu krzyża w budynku urzędu gminy”. Ponadto Sąd zauważył, że, „osoba dojrzała, aktywna życiowo i społecznie, o ukształtowanym światopoglądzie nie może twierdzić, iż sama symbolika krzyża chrześcijańskiego w przestrzeni publicznej narusza jego godność, pozbawia go możliwości poszukiwania swoich dróg życiowych, czy powoduje ograniczenia prowadzące do odczucia wykluczenia ze społeczności lokalnej”^[59]. Nie ma też racjonalnych przesłanek, aby twierdzić, że sprawy petentów nieakceptujących symbolu krzyża są załatwiane przez urząd, w którym symbol ten został umieszczony, w niewłaściwy sposób. Samo zawieszenie krzyża nie stanowi więc dyskryminacji osób o światopoglądzie odrzucającym ten symbol. Zasada równouprawnienia i niedyskryminacji odnosi się bowiem do konkretnego statusu prawnego jednostki lub grup społecznych, a więc do możliwości korzystania przez wszystkich z wolności i praw gwarantowanych w aktach normatywnych^[60].

Umieszczenie krzyża w pomieszczaniach urzędu miasta nie narusza też konstytucyjnej zasady bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Jak zauważył Sąd Apelacyjny w Łodzi, wskazana zasada odnosi się do wykonywania przez władze publiczne funkcji władczych poprzez stanowienie i stosowanie prawa, nie zaś do wystroju wnętrza pomieszczeń obrad organów kolegialnych. Sąd wskazał przy tym, że zakaz umieszczania krzyża w urzędach nie został wyrażony ani w Konstytucji ani w ustawach zwykłych^[61]. Powyższy pogląd został zaaprobowany w doktrynie. Zdaniem L. Wiśniewskiego w celu ustalenia, czy działanie polegające na zawieszeniu krzyża w pomieszczeniach urzędów jest niezgodne z prawem, kluczowe jest rozróżnienie działań władczych organu władzy publicznej mieszczących się w ramach przyznanych mu kompetencji od działań związanych z wykonywaniem prawa własności, do których należy m.in. zarządzanie i administrowanie danym budynkiem. Zawieszenie krzyża w pomieszczeniach urzędu stanowi działanie należące do drugiej z wymienionych kategorii, podlega zatem konstytucyjnej ochronie (art. 21, art. 64 Konstytucji RP)^[62]. Ponadto model neutralności przyjęty przez ustrojodawcę ma „charakter życzliwy” wobec religii i przejawów religijności. W związku z tym istotna jest okoliczność, że umieszczenie krzyża nie było nakazane przez żaden akt prawa powszechnie obowiązującego, lecz „był to akt pewnej afirmacji religijnej osób umieszczających ten symbol”^[63].

Odmienne stanowisko w tej kwestii wyraził natomiast M. Pietrzak, zdaniem którego z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wynika nakaz, aby każde działanie organów władzy publicznej było oparte na konkretnym upoważnieniu zawartym w powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Nie wystarcza więc wskazanie braku w obowiązującym prawie określonego zakazu, np. zakazu umieszczania symboli religijnych w urzędach^[64]. Ponadto, zdaniem autora, brzmienie art. 25 ust. 2 Konstytucji RP nie daje podstaw do dokonywania rozróżniania pomiędzy działaniami władczymi i niewładczymi organów władz publicznych. Należy raczej uznać, że są one zobowiązane zachowywać bezstronność we wszystkich sprawach należących do ich zakresu działania, niezależnie od tego, czy działania te należą do sfery imperium^[65].

Odnosząc się do powyższego stanowiska należy zauważyć, że gdyby założyć, że zasada legalizmu, według której władze publiczne mogą podejmować określone działania jedynie na podstawie i w granicach prawa, rozciąga się na działania niewładcze (niemające wpływu na sferę prawną obywateli), wówczas należałoby przyjąć, że bez podstawy prawnej nie można by podjąć żadnej czynności materialno-technicznej, związanej z zarządzaniem budynkiem urzędu, jak chociażby zdecydować o jego wystroju (np. pomalowanie ścian urzędu na określony kolor, czy umieszczenie w pomieszczeniach urzędu elementów dekoracyjnych). Biorąc pod uwagę wskazany skutek stosowania zasady legalizmu w sferze działań niewładczych, należy zgodzić się z przedstawionym powyżej poglądem L. Wiśniewskiego, zdaniem którego zasada ta nie obejmuje swoim zakresem działań materialno-technicznych o charakterze właścicielskim. Z kolei odnosząc się do twierdzenia, że władze publiczne zobowiązane są do zachowania bezstronność we wszystkich podejmowanych przez nie działaniach, należy zauważyć, że umieszczanie symboli religijnych w budynku urzędu następuje z inicjatywy pracujących w nim osób, nie można więc przypisać go państwu lub jego organom. Z drugiej jednak strony niewykluczone jest, że kwestia eksponowania symboli religijnych stanie się przyczyną konfliktów a nawet nadużyć ze strony osób posiadających faktyczną władzę. Sytuacja taka miałaby na przykład miejsce, gdyby dyrektor jednostki, kierując się osobistymi przekonaniami, zarządził odgórnie umieszczenie krzyży w pomieszczeniach urzędu, nie konsultując takiej decyzji z pozostałymi pracownikami. Wobec braku przepisów regulujących problematykę eksponowania symboli religijnych w pomieszczeniach urzędów i innych budynków użyteczności publicznej, należy uznać, że w obecnym stanie prawnym rozwiązywanie tego rodzaju konfliktów zostało pozostawione „czynnikowi społecznemu”^[66].

Prawo urzędników do sprzeciwu sumienia

Zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu władze publiczne działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto w prawidłowo funkcjonującym państwie prawnym reguły prawa powinny przypisywać urzędnikom możliwie niewielki zakres swobodnego uznania przy stosowaniu prawa w toku wykonywania czynności urzędowych wobec obywateli^[67]. W konsekwencji religijne przekonania urzędników nie powinny wpływać na treść podejmowanych przez nich rozstrzygnięć, chociażby poprzez przyjmowanie określonego sposobu wykładni przepisów prawa wymagających konkretyzacji, czy też poprzez czynienie określonego użytku z przysługującego urzędnikom uznania administracyjnego, nie mówiąc już o próbach „naginania” prawa.

Jednym ze sposobów rozwiązania ewentualnego konfliktu pomiędzy obowiązkiem prawnym a obowiązkiem moralnym wynikającym z religijnych lub światopoglądowych przekonań urzędnika mogłaby być możliwość skorzystania przez niego z klauzuli sumienia. Rozstrzygnięcie kwestii, czy urzędnik w ogóle może skutecznie powoływać się na praw do sprzeciwu sumienia zależy jednak od ustaleń natury ogólnej, a mianowicie od przyjęcia w danym systemie prawnym określonej konstrukcji tego prawa. Teoretycznie wyróżnić przy tym można konstrukcję prawa do sprzeciwu sumienia jako swego rodzaju „przywileju”, to jest uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę określonym podmiotom w drodze wyjątku, a więc przysługującego wyłącznie w zakresie i na warunkach przewidzianych w ustawie, oraz konstrukcję prawa do sprzeciwu sumienia jako prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej, będącego integralnym elementem wolności sumienia, przysługującej wszystkim niezależnie od dokonania jego konkretyzacji przez ustawodawcę zwykłego. W myśl pierwszej koncepcji zakres i ograniczenia prawa do sprzeciwu sumienia mogą być kształtowane przez ustawodawcę w sposób dowolny, a więc zależny od woli politycznej. Z kolei w myśl drugiej z wymienionych koncepcji ograniczenia tego prawa mogą być ustanawiane jedynie w przypadku spełnienia warunków ich dopuszczalności, określonych w przepisach Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie opowiada się za koncepcją wolności sumienia jako prawa podstawowego, wynikającego bezpośrednio z art. 53 ust. 1 Konstytucji RP i mającego swą aksjologiczną podstawę w godności człowieka. Zdaniem Trybunału wolność sumienia nie oznacza „jedynie prawa do reprezentowania określonego światopoglądu, ale przede wszystkim prawo do postępowania zgodnie z własnym sumieniem, do wolności od przymusu postępowania wbrew własnemu sumieniu. Instytucją stojącą na straży tej wolności jest tzw. klauzula sumienia, rozumiana jako możliwość niepodejmowania działania zgodnego z prawem i powinnego, a jednocześnie sprzecznego ze światopoglądem (przekonaniami ideologicznymi czy religijnymi) danej osoby”^[68].

Z powyższego orzecznictwa wynika, że prawo do sprzeciwu sumienia jako element konstytucyjnej wolności sumienia i religii co do zasady przysługuje także urzędnikom. Biorąc jednak pod uwagę konstytucyjne zasady ograniczania praw i wolności należy zauważyć, że prawo do sprzeciwu sumienia urzędników musiałoby ustąpić w sytuacji gdy: a) w danym przypadku uznanie tego prawa uniemożliwiłoby lub w sposób istotny utrudniałoby realizację przez urząd jego ustawowych zadań; b) prowadziłoby do nadmiernych kosztów oraz poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu urzędu; c) pociągałoby za sobą naruszenie praw i wolności osób trzecich^[69]. Należy zatem zauważyć, że skoro w konkretnym przypadku zagwarantowanie skorzystania przez urzędnika z prawa do sprzeciwu sumienia zależy od możliwości zapewnienia efektywnego wykonywania przez urząd jego ustawowych zadań, prawo to prawdopodobnie nie mogłoby zostać uwzględnione w sytuacji, gdy skorzystać z niego zechciałaby większość lub nawet wszyscy pracownicy danej jednostki. Ewentualne wystąpienie opisywanej sytuacji wymagałoby zapewne interwencji ustawodawcy w celu przyjęcia rozwiązań systemowych o charakterze akomodacyjnym, a być może także harmonizację obowiązującego prawa z przekonaniami moralności większości społeczeństwa.

Ponadto w literaturze wyrażono pogląd, zgodnie z którym umożliwienie urzędnikom skutecznego powoływania się na sprzeciw sumienia prowadziłoby „do swoistej prywatyzacji prawa i demontażu państwa”. W dobie pluralizmu prawo urasta bowiem do rangi głównego spoiwa projektu politycznego. Jeśli więc „nawet ono przestaje łączyć, byt wspólnoty staje w obliczu zagrożenia”^[70]. Z tego względu w sytuacji wystąpienia sprzeciwu sumienia urzędnik, który pragnie pozostać wierny swym przekonaniom religijnym lub moralnymi pozostającym w konflikcie z obowiązkami służbowymi, powinien zrezygnować z zajmowanego stanowiska^[71]. Wskazane obawy przed anarchią i demontażem porządku prawnego są jednak nieuzasadnione. Uznanie ogólnego prawa do powoływania się na sprzeciw sumienia w sytuacjach nieuregulowanych przez ustawodawcę oznacza bowiem jedynie tyle, że po stronie kompetentnych organów aktualizuje się obowiązek wyważenia kolidujących dóbr, a więc zbadania skutków dla ochrony interesu publicznego oraz praw i wolności innych osób, jakie w świetle okoliczności konkretnej sprawy pociągnęłoby za sobą korzystanie przez daną jednostkę z przysługującej jej wolności sumienia.

Ponadto kwestia prawa urzędnika do sprzeciwu sumienia była rozpatrywana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Eweida i Inni p. Zjednoczonemu Królestwu, aczkolwiek spór został ujęty przez Trybunał nie tyle w kategoriach wolności sumienia, ile raczej w kategoriach wolności religii. Sprawa dotyczyła odmowy przez jedną ze skarżących, pracownicę urzędu stanu cywilnego, wykonywania czynności związanych z rejestrowaniem związków partnerskich osób tej samej płci, uzasadnianej względami religijnymi. Odmowa skarżącej pozostawała w sprzeczności z polityką przyjętą przez władze samorządowe, odpowiedzialnych za prowadzenie spraw z zakresu stanu cywilnego, zgodnie z którą każdy pracownik urzędu został zobowiązany do wykonywania wszystkich czynności służbowych, w tym do rejestrowania związków partnerskich osób homoseksualnych. Celem przyświecającym władzom było przy tym nie tylko zapewnienie sprawnego załatwiania spraw wszystkich petentów bez jakiejkolwiek dyskryminacji, lecz także stworzenie wizerunku podległych im urzędów jako instytucji realizujących określany etos, którego istotnym elementem miało być poszanowanie zasady równości, wyrażające się m.in. poprzez promowanie i umacnianie wśród urzędników postawy akceptacji wobec związków osób tej samej płci. Odmowa skarżącej podporządkowania się wskazanej polityce skutkowała wszczęciu przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego a następnie utratą pracy.

Trybunał, poszukując równowagi pomiędzy prawem skarżącej do manifestowania jej przekonań religijnych a przewidzianym przez prawodawstwo krajowe prawem partnerów o orientacji homoseksualnej do zarejestrowania ich związku bez żadnej dyskryminacji, zauważył, że kwestionowany przez skarżącą obowiązek miał dla niej „szczególnie dolegliwe skutki ze względu na jej religijne przekonania”. Jednocześnie Trybunał uznał, że polityka stworzenia urzędu „w pełni zaangażowanego w promowanie równych szans oraz wymaganie od wszystkich osób w nim zatrudnionych, aby postępowały w sposób niedyskryminujący innych” służy realizacji legitymowanego celu, jakim jest ochrona praw i wolności innych osób^[72]. Biorąc pod uwagę, że związki osób tej samej płci zasadniczo zasługują na takie samo uznanie i ochronę co związki osób heteroseksualnych, a także, że praktyka państw członkowskich Rady Europy w omawianym zakresie wciąż podlega zmianom, Trybunał orzekł, że kwestionowane rozwiązania mieszczą się w zakresie marginesu swobody przysługującego państwom członkowskim, nie stanowią więc naruszenia Konwencji.

W omawianej sprawie Trybunał przyznał pierwszeństwo prawu partnerów tej samej płci do zarejestrowania ich związku w sytuacji, gdy naruszenie tego prawa miało charakter jedynie potencjalny. Uszczerbek w sferze dóbr prawnych skarżącej miał natomiast charakter realny, przy czym dotyczył on nie tylko sfery interesów osobistych (wolność sumienia), ale i majątkowych (utrata pracy). Ponadto ewentualnemu naruszeniu praw partnerów tej samej płci można byłoby łatwo zapobiec bez ingerencji w prawo skarżącej, powierzając wykonywanie kwestionowanych przez nią czynności osobom, u których nie wywoływały one sprzeciwu sumienia. Właśnie w ten sposób postąpiły władze innych jednostek samorządowych.

Z powyższych względów prawo partnerów homoseksualnych do równego traktowania w zakresie rejestracji ich związku zostało określone w zdaniu odrębnym do omawianego orzeczenia jako prawo „abstrakcyjne”^[73]. W odróżnieniu bowiem od „konkretnego” prawa skarżącej nie istniało realne niebezpieczeństwo jego naruszenia, o czym świadczy chociażby fakt, że nie odnotowano żadnych skarg ze strony petentów na ich dyskryminujące traktowanie przez skarżącą lub zatrudniający ją urząd. W konsekwencji rozpatrywanie przez Trybunał przedmiotu omawianej skargi w kategoriach konfliktu pomiędzy wolnością religii skarżącej a prawami petentów urzędu do równego traktowania należy uznać za nieuzasadnione. Prawidłowym byłoby natomiast ujęcie istoty sporu w kategoriach kolizji wolności sumienia skarżącej z uprawnieniem pracodawcy do kierowania zatrudnianym personelem, w tym do wydawania poszczególnym pracownikom poleceń służbowych. Ewentualne przyznanie ochrony wolności sumienia skarżącej wiązałaby się wszak z konkretną, a zarazem nieuniknioną ingerencją właśnie w to uprawnienie. Wówczas jednak należałoby wziąć pod uwagę, że w urzędzie, w którym pracowała skarżąca, odpowiedzialnych za prowadzenie rejestru stanu cywilnego było więcej osób, a także że czynności związane z rejestrowaniem związków partnerskich osób tej samej płci stanowią jedynie nieznaczny odsetek zadań urzędu. Takie ujęcie przedmiotu sporu musiałoby z kolei prowadzić do wniosku, że wymaganie od każdego pracownika gotowości wykonywania wszystkich czynności służbowych nie znajduje uzasadnienia ze względu na konieczność zagwarantowania skutecznego wykonywania przez urząd powierzonych mu zadań, czy też z uwagi na potrzebę zapewnienia jego właściwego funkcjonowania^[74]. W konsekwencji prawo pracodawcy do zarządzania jednostką musiałoby ustąpić wobec wolności sumienia skarżącej. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie we wspomnianej praktyce funkcjonowania urzędów stanu cywilnego prowadzonych przez inne gminy, w których prawo urzędników do sprzeciwu sumienia w zakresie rejestrowania związków partnerskich osób tej samej płci było uznawane, co nie wywołało żadnych negatywnych skutków w sferze praw petentów.

Bibliografia

Akty normatywne

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.).

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 537).

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444).

Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 577).

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1233).

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 530).

Rozporządzenie ministra edukacji narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz.U. 2020 poz. 983)

Zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. Nr 93, poz. 953).

Piśmiennictwo

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, wyd. 2.

Bolesta B., Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia Prawnicze” 1983, nr. 1.

Borecki P., Państwo neutralne światopoglądowo – ujęcie komparatystyczne, „Forum iuridicum” 2005, nr 4.

Brzozowski W., Bezstronność światopoglądowa władz publicznych w Konstytucji RP, Warszawa 2010, LEX.

Dubowik A., Ł. Pisarczyk Ł., Prawo urzędnicze, Warszawa 2011.

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2020, wyd. 7.

Górski G., Historia administracji, Toruń 2011.

Graniszewski L., Organ administracji publicznej, [w:} Słownik pojęć w administracji publicznej, red. I. Wieczorek, J. Szymanek, Łódź 2018.

Izdebski H., Historia administracji, Warszawa 2001.

Jagielski J., Rączka K., Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001.

Janyga, W., Wolność sumienia i wyznania wobec wyzwań pluralizmu religijnego (Na tle wyroku Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec z 24 IX 2003), „Państwo i Prawo” 2004, z. 10.

Konstytucja Stanów Zjednoczonych, tłum. A. Pułło, Warszawa 2002.

Linker D., The religious test. Why we must question the beliefs of our leaders, New York 2010

Liszcz T., (red.), R. Borek-Buchajczuk R., Perdeus W., Prawo urzędnicze, Lublin 2005.

Maclure J., Taylor Ch., Secularism and freedom of conscience, Cambridge 2011.

Maciejewski T., Historia administracji, Warszawa 2006.

Majchrowski J., Winczorek P., Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998.

Malec J., Malec D., Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2004.
Marek A.,Konarska-Wrzosek V., Prawo karne, Warszawa 2019, wyd. 12.

Moltmann J., European Political Theology, [w:], C. Hovey, E. Phillips (ed.), The Cambridge Companion to Political Theology, New York, 2015.

Olszówka M., Art. 25 Konstytucja RP, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. Safjan M., Bosek L., Warszawa 2016, wyd. 1.

Pietrzak M., Państwo laickie, „Przegląd Humanistyczny” 1990, nr 8–9, reprint: M. Pietrzak, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa 1999.

Pietrzak M., Glosa krytyczna do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 października 1998 r. (sygn. akt I ACa 612/98), „Przegląd Sejmowy” 2000, 3(38).

Przybysz P., Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020, Lex.

Sarnecki P. (red. ), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2014, wyd. 9.

Sczaniecki M., Sójka-Zielińska K., Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2009.

Sharpston, E., Opinia Rzecznika Generalnego w sprawie C-188/15, przedstawiona w dniu 13 lipca 2016 r., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:62015CC0188&from=pl, (dostęp:10.05.2021r.).

Sobczyk P., Kilka uwag o bezstronności władz publicznych na kanwie wniosku o usunięcie krzyża z sali posiedzeń Sejmu RP, „Studia z Prawa Wyznaniowego” 2012, tom. 15.

Sychenko E., Individual Labour Rights as Human Rights: the contribution of the European Court of Human Rights to worker’s rights protection, Alphen aan den Rijn 2017.

Stelina J., Prawo urzędnicze, Warszawa 2017, wyd. 3.

Śledzińska-Simon A., Prawa polityczne urzędników, Warszawa 2010.
Taraszkiewicz M., Prawne regulacje neutralności politycznej służby cywilnej w Polsce, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 2 (54).

Tazbir, Tolerancja w Rzeczypospolitej XVI-XVII stulecia, „Biblioteka Teologii Fundamentalnej” 2008, t. 3.

Tuleja P., omówienie art. 25, [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/el. 2021, wyd. 2.

Ustawa rządowa czyli Konstytucja 3 Maja. pl.wikisource.org/wiki/Ustawa_rządowa_czyli_Konstytucya_3_maja_1791, (dostęp: 28.06.2023).

Wielka encyklopedia prawa, red. nacz., E. Smoktunowicz, Warszawa 2000.

Ura E., Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, wyd. 2.

Wiśniewski L. Glosa aprobująca do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 października 1998 r. (sygn. akt I ACa 612/98), „Przegląd Sejmowy” 2000, 3(38).

Orzecznictwo

Buscarini i Inni p. San Marino, wyrok ETCP z 18 lutego 1999 r., nr 24645/94.

Eweida i Inni p. Zjednoczonemu Królestwu, wyrok ETPC z 15 stycznia 2013 r. nr skargi: 48420/10, 59842/10, 51671/10 and 36516/10.

Larissis i Inni p. Grecji, wyrok ETPC z 24 lutego 1998 r., nr skargi: 40/1996/759/958–960.
Lautsi p. Włochom, wyrok Wielkiej Izby ETPC z 18 marca 2011 r. (nr skargi: 30814/06.

Wyrok TK z 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK z 1991 r., poz. 8).

Wyrok TK z dnia 7 października 2015 r., K 12/14.
Wyrok SA w Łodzi z 28.10.1998 r., I ACa 612/98, OSA 1999, nr 6, poz. 26.

Wyrok SA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., I ACa 608/13, LEX nr 1428254.

Wyrok SO w Szczecinie z 26.03.2010 r., I C 28/10, OSA 2012, nr 4, poz. 90-111.

O autorze

Adam Jakuszewicz, doktor prawa, adiunkt w Katerze Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego na Wydziale Prawa i Ekonomii Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. Stopień doktora nauk prawnych uzyskał na Wydziale Prawa Europejskiego Uniwersytetu Viadrina, na podstawie rozprawy „Wolność sumienia w polskim porządku prawnym w świetle wykładni prawnoporówawczej”. Jest autorem ponad 50 publikacji z zakresu ochrony praw człowieka oraz prawa konstytucyjnego.

^[1] J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2017, s. 1.

^[2] A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 17; J. Stelina, op. cit., s. 4, 7.

^[3] Terminu „urząd” używa się także na oznaczenie samego organu, na przykład: urząd ministra, czy urząd wojewody. Zob. hasło „urząd” [w:] Wielka encyklopedia prawa, red. nacz., E. Smoktunowicz, Warszawa 2000, s. 1094.

^[4] Organ administracji to osoba lub grupa osób znajdująca się w strukturze administracji publicznej, której lub którym ustawa przyznaje kompetencje w zakresie prawa administracyjnego. Piastunów organu należy odróżnić od pracowników administracji (urzędników), którzy nie posiadają własnych kompetencji. Organ zaś należy odróżnić od urzędu, czyli jednostki organizacyjnej powołanej do wspomagania piastunów organu w wykonywaniu ich funkcji. Zob. na przykład: L. Graniszewski, Organ administracji publicznej, [w:} Słownik pojęć w administracji publicznej, red. I. Wieczorek, J. Szymanek, Łódź 2018, s. 147 i n.

^[5] P. Przybysz, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2020, Lex.

^[6] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2020, s. 76, wyd. 7.

^[7] M. Sczaniecki, K. Sójka-Zielińska, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 2009, s. 34.

[8] J. Moltmann, European Political Theology, [w:], C. Hovey, E. Phillips (ed.), The Cambridge Companion to Political Theology, New York, 2015, s. 4 i n.

^[9] G. Górski, Historia administracji, Toruń 2011, s. 10 i n.

[10] W. Uruszczak, Historia państwa i prawa polskiego, Tom I (966-1795), Warszawa 2010, s. 53 i n.

[11] Ibidem, 198.

[12] Na przykład w Anglii w XVII i XVIII w. w Anglii obowiązywały przepisy (tak zwane Test Acts) przewidujące nakaz wyparcia się pod przysięgą katolickiej nauki o transsubstancjacji oraz potwierdzenia wiary w anglikańską naukę o Eucharystii, co w praktyce wykluczyło możliwość ubiegania się o urzędy publiczne przez katolików oraz protestanckich nonkonformistów.

[13] J. Tazbir, Tolerancja w Rzeczypospolitej XVI-XVII stulecia, „Biblioteka Teologii Fundamentalnej” 2008, t. 3, s. 128.

[14] D. Linker, The religious test. Why we must question the beliefs of our leaders, New York 2010, s. 11.

[15] Konstytucja Stanów Zjednoczonych, tłum. A. Pułło, Warszawa 2002, s. 53. Należy jednak zauważyć, że przepis ten początkowo znajdował zastosowanie jedynie w odniesieniu do administracji federalnej. Na poziomie stanowym w dalszym ciągu obowiązywały natomiast przepisy wyłączające możliwość sprawowania urzędów publicznych przez osoby należące do określonych mniejszości, w tym zwłaszcza przez katolików, Żydów oraz ateistów. Ostatecznie kres stosowaniu tego rodzaju przepisów położył Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie Torcaso v. Watkins z 1961 r.

[16] Ustawa rządowa czyli Konstytucja 3 Maja. pl.wikisource.org/wiki/Ustawa_rządowa_czyli_Konstytucya_3_maja_1791, (dostęp: 28.06.2023).

^[17] J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2004, s. 22.

^[18] H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 49.

^[19] J. Malec, D. Malec, op. cit., s. 19.

^[20] H. Izdebski, op. cit., s. 91 i n.

^[21] G. Górski, op. cit., s. 163.

^[22] E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 31, wyd. 2.

^[23] Zob. na przykład zarządzenie Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. Nr 93, poz. 953.).

^[24] J. Stelina, op. cit., Warszawa 2017, s. 5.

^[25] T. Liszcz (red.), R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2005, s. 13.

^[26] Należy wziąć pod uwagę, że pojęcie funkcjonariusza publicznego jest o wiele szersze niż pojęcie urzędnika. Oprócz urzędników funkcjonariuszami są bowiem także i inne osoby pełniące służbę państwową, a więc realizujące zadania publiczne, np. piastuni organów wybieralnych, czy osoby pełniące funkcję wymiaru sprawiedliwości (sędziowie, ławnicy które posiadają określone uprawnienia związane z realizacją zadań o znaczeniu publicznym).

^[27] A. Marek, V. Konarska-Wrzosek, Prawo karne, Warszawa 2019, s. 111.

^[28] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 360 i n.

^[29] E. Ura, op. cit. , Warszawa 2007, s. 21.

^[30] A. Śledzińska-Simon, Prawa polityczne urzędników, Warszawa 2010, s. 40.

^[31] B. Banaszak, op. cit., s. 220.

^[32] B. Bolesta, Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia Prawnicze” 1983, nr. 1, s. 236.

^[33] M. Olszówka, op. cit., Legalis, nb. 66.

[34] M. Taraszkiewicz, Prawne regulacje neutralności politycznej służby cywilnej w Polsce, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2020, nr 2 (54), s. 221.

^[35]Zob. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie cywilnej; art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o urzędnikach państwowych; art. 6 pkt. 2 ustawy o pracownikach sądów i prokuratury; art. 24 ust. 2 pkt. 2 ustawy o urzędnikach samorządowych.

^[36]J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa 2001, s. 17.

^[37] P. Sobczyk, Kilka uwag o bezstronności władz publicznych na kanwie wniosku o usunięcie krzyża z sali posiedzeń Sejmu RP, „Studia z Prawa Wyznaniowego” 2012, tom. 15, s. 144 i n.

^[38] P. Borecki, Państwo neutralne światopoglądowo – ujęcie komparatystyczne, „Forum iuridicum” 2005, nr 4, s. 115.

^[39] J. Majchrowski, P. Winczorek, Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998, s. 49.

^[40] Zob. M. Olszówska, op. cit., Legalis, nb. 66.

^[41] Por. J. Maclure, Ch. Taylor, Secularism and freedom of conscience, Cambridge 2011, s. 23.

^[42] M. Olszówka, op. cit., Legalis, nb. 65; P. Sobczyk, op. cit. s. 147.

^[43] Por. wyrok ETPC w sprawie Larissis i Inni p. Grecji z 24 lutego 1998 r. (nr skargi: 40/1996/759/958–960), w którym Trybunał orzekł za zgodne z Konwencją skazanie oficerów sił powietrznych za przestępstwo prozelityzmu, którego dopuścili się wobec podwładnych żołnierzy, jednocześnie uznając, że władze krajowe naruszyły wolność religii skarżących z powodu skazania ich za to przestępstwo z powodu podejmowanych przez nich prób ewangelizowania osób cywilnych, niepozostających ze skarżącymi w żadnym stosunku podległości służbowej.

^[44] Odpowiednio art.10 ust. 4 i art. 50 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej.

^[45] Artykuł 18 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

^[46] P. Tuleja, omówienie art. 25, [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2021, LEX.

[47] W literaturze występuje także pogląd, że przysięga lub przyrzeczenie składane przez objęciem urzędu lub funkcji powinno mieć charakter bezwyznaniowy ze względu na świecki charakter państwa oraz konieczność poszanowania zasady neutralności władz publicznych w sprawach religii i przekonań światopoglądowych. Zob. M. Pietrzak, Państwo laickie, „Przegląd Humanistyczny” 1990, No. 8–9, reprint: M. Pietrzak, Demokratyczne, świeckie państwo prawne, Warszawa 1999., s. 135.

^[48] Wyrok z dnia 18 lutego 1999 r., nr 24645/94.

^[49] W. Brzozowski, op. cit., LEX.

^[50] W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, że można by rozważyć wprowadzenie zakazu eksponowania symboli religijnych przez osoby pełniące funkcje związane z wymiarem sprawiedliwości oraz stosowaniem środków przymusu wobec obywateli, takich jak: sędziowie, policjanci, czy pracownicy służby więziennej. Prawidłowe pełnienie tych funkcji wymaga bowiem od funkcjonariuszy zachowania nie tylko samej bezstronności i neutralności, lecz także ich zewnętrznych przejawów (J. Maclure, Ch. Taylor, op. cit., s. 47.).

^[51] J. Maclure, Ch. Taylor, op. cit., s. 45.

^[52] W. Janyga, Wolność sumienia i wyznania wobec wyzwań pluralizmu religijnego (Na tle wyroku Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec z 24 IX 2003), „Państwo i Prawo” 2004, z. 10, s. 88.

^[53] Ibidem, s. 86. Zob. też: E. Sharpston, Opinia Rzecznika Generalnego w sprawie C-188/15, przedstawiona w dniu 13 lipca 2016 r pkt. 118, https://eurlex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:62015CC0188&from=pl (dostęp: 10.04.2022r.). Zdaniem Rzecznik „dla osoby będącej pobożnym wyznawcą danej wiary, tożsamość religijna jest nieodzowną częścią samej istoty tej osoby”. Z tego względu nie można zakładać, że reguły postępowania określone przez daną religię obowiązują jej wyznawców jedynie w życiu prywatnym, nie wiążą ich natomiast w miejscu pracy. Niewłaściwie byłoby też założenie, że w odróżnieniu od cech takich jak płeć lub kolor skóry religia nie jest nieodłączną cechą jednostki.

^[54] J. Maclure, Ch. Taylor, op. cit., s. 45. Zob. też wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi p. Włochom z dnia 18 marca 2011 r. (nr skargi: 30814/06, pkt. 74), gdzie istotnym argumentem przemawiającym za uznaniem przez Trybunał za zgodne z Konwencją eksponowania krzyża w salach lekcyjnych było otwarte, a zarazem wspierające podejście władz krajowych wobec przejawów religijności uczniów wyznających różne religie (np. możliwość noszenia chust islamskich przez muzułmanów, podkreślanie znaczenia świąt i obchodów uczniów wyznających religie mniejszościowe, w tym zwłaszcza świętowanie w wielu szkołach początku i końca Ramadanu itp.)

^[55] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., I ACa 608/13, LEX nr 1428254.

^[56] Ibidem.

^[57] Ibidem.

^[58] Wyrok SO w Szczecinie z 26.03.2010 r., I C 28/10, OSA 2012, nr 4, poz. 90-111.

^[59] Ibidem.

^[60] Ibidem, aprobująco także: L. Wiśniewski, Glosa aprobująca do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 października 1998 r. (sygn. akt I ACa 612/98), „Przegląd Sejmowy” 2000, 3(38)s. 106 i n.

^[61] Wyrok SA w Łodzi z 28.10.1998 r., I ACa 612/98, OSA 1999, nr 6, poz. 26.

^[62] L. Wiśniewski, op. cit. s. 106 i n.

^[63] Ibidem.

^[64] M. Pietrzak, Glosa krytyczna do wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 28 października 1998 r. (sygn. akt I ACa 612/98), „Przegląd Sejmowy” 2000, 3(38), s. 109.

^[65] Ibidem, s. 110.

^[66] Por. Paragraf 12. rozporządzenia ministra edukacji narodowej w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz.U. 2020 poz. 983), zgodnie z którym: „W pomieszczeniach szkolnych może być umieszczony krzyż (..)”. Wskazane rozporządzenie nie reguluje przy tym kwestii proceduralnych (nie wskazuje podmiotów oraz trybu podjęcia stosownej decyzji o zawieszeniu lub usunięciu krzyża w sali lekcyjnej).

^[67] P. Sarnecki (red. ), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2014, s. 73.

^[68] Wyrok TK z dnia 7 października 2015 r., K 12/14. Zob. też: wyrok TK z 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK z 1991 r., poz. 8).

^[69] J. Maclure, Ch. Taylor, op. cit., s. 103.

^[70] W. Brzozowski, op. cit., LEX.

^[71] Ibidem.

^[72]Eweida i Inni p. Zjednoczonemu Królestwu, wyrok ETPC z 15 stycznia 2013 r. nr skargi: 48420/10, 59842/10, 51671/10 and 36516/10, pkt. 105.

^[73] Zdanie częściowo odrębne sędziów N. Vučinić i A. De Gaetano do wyroku Eweida i In. p. Zjednoczonemu Królestwu, pkt. 6.

^[74] E. Sychenko, Individual Labour Rights as Human Rights: the contribution of the European Court of Human Rights to worker’s rights protection, Alphen aan den Rijn 2017, s. 165.